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王光宪:总统制的危机与中国未来政治体制的选择
(博讯2006年9月13日)
    
    对于政治体制,我也同很多人一样,一直对总统制情有独钟。但经过多年的阅读和仔细思考,现在我改变了原有的观点。导致我改变的最主要原因是最近一二十年来世界各国的政治发展,使我从中看到了总统制危机重重的一面:
     (博讯 boxun.com)

    1993年俄罗斯总统叶利钦与议会发生重大冲突。在长期对峙冲突不能解决,危机进一步加剧的情况下,总统叶利钦命令军队攻打议会。在这场冲突中,共有142人死亡,744人受伤。这表明,在总统制下,总统与议会两个权力核心的存在,相互之间的矛盾可能给国家带来严重的灾难。
    
    总统与议会之间的权力冲突也在韩国也有惊险的一幕:
    
    2004年3月12日,由于韩国总统公开表示对开放国民党的支持,结果导致议会对总统弹劾成功,总统卢武铉暂停执行职务。韩国政局进入了非常危机的状态。经过长达两个月的审理,韩国宪法法院于5月14日做出判决,宣布弹劾案不成立,这场危机才告结束。这场危机能够解决表面上看起来是由于宪法法院的判决,实际上则取决于韩国的国会大选。在宪法法院审理过程中,支持卢武铉的开放国民党在4月份的国会选举中获胜,赢得国会299议席中的152个,取代大国家党而成为国会第一大党。如果国会中反对总统的议员继续维持三分之二多数,又如果总统坚持不肯让步,韩国政局将向何处发展,那是非常令人忧虑的。
    
    并不是这些民主制度尚不成熟的总统制国家才有这样的政治危机,最近几年,美国和法国这两个已经非常成熟的总统制国家也呈现出严重的危机:
    
    
    在2000年的美国总统大选过程中,总统候选人戈尔与小布什的竞争最后集中在佛罗里达。由于两人获得的选民票太过接近而发生了选举纠纷,在一系列官司之后,最后由最高法院做出了最终判决,实际上宣告了布什的当选。假使在全国获得了较多数选民票的戈尔不服从最高法院判决,号召选民进行持续的抗议,那么那场选举纠纷将怎样收场就并不那么让人乐观。考虑到美国是有着二百多年历史的最成熟的民主国家,其他实行总统制的国家会导致政局的怎样变化的确是一个值得人们深思的问题。
    
    在2002年的总统大选中,主要竞争对手是现任总统希拉克、总理若斯潘和极右政党国民阵线主席勒庞。73岁的勒庞曾是法国空降部队的军官,从政之后历来以宣扬极右翼观点而“臭名昭著”。勒庞甚至还为希特勒在德国的专制统治辩解,认为德国法西斯在二战期间所设立的残杀犹太人的“毒气室”,只是历史上的“细枝末节”。为此,勒庞也被称为法国的“法西斯主义者”。
    第一轮结果出人意料,勒庞战胜了若斯潘进入第二轮。这个结果犹如“晴天霹雳”,震撼了法国社会。法国城乡群情激愤,连续举行反对极右势力的游行示威。参加示威人数累计已经超过230多万,号召选民支持希拉克,挫败勒庞。结果,法国现任总统希拉克在总统选举的第二轮投票中,以近82%的高得票率,击败极右翼人物勒庞,连任法国总统。
    我们在这一事件中还是隐约地感受到了法国总统制存在的风险。假使法国像30年代德国那样处于政治经济危机中,躁动不安的选民会不会将勒庞这样的极端人物推上总统宝座?如果那样,法国将比当年的德国更便利地实现独裁统治。
    
    最近几年,总统制国家(或地区)的危机仍然层出不穷:
    2002年,委内瑞拉因为查韦斯总统推行一系列政治经济改革导致社会矛盾激发,引发了国内长时期的政治动荡。4月12日更发生了军事政变将委内瑞拉逼出国外。虽然政变最后被粉碎,但委内瑞拉的政局依然动荡不已。
    
    2006年墨西哥也因为总统选举发生纠纷。7月6日,墨西哥总统选举结果当天揭晓,执政的国家行动党候选人卡尔德龙以0.57个百分点的极微弱优势赢得选举。7月16日,墨西哥总统候选人洛佩斯•奥夫拉多尔的支持者在首都墨西哥城的改革大道上游行示威。当日,洛佩斯•奥夫拉多尔的大约100万名支持者从全国各地聚集到墨西哥城,抗议日前公布的墨西哥总统选举计票结果,要求联邦选举法院裁定进行人工计票。
    自2004年大选以来,我国台湾省就一直围绕着总统选举纠纷不断。近些天又发生了总统陈水扁亲属的腐败案,全岛举行一系列声势浩大的群众“倒扁”运动。让人感到台湾政治异常纷乱不宁。
    
    ……………………
    
    导致总统制危机重重的原因,初步看来有这样几个方面:
    一、议会与总统之间的分立容易导致权力冲突。在总统制国家,总统与议会通常是由两种方式分别选举产生的,二者的权力也不相上下,互不从属。这就容易爆发二者之间的冲突。早期的宪法学家,如英国人白哲浩对这种冲突的已经有了比较充分的论述。现在看来,这个问题并没有很好地解决。
    二、总统的直接选举难于操作,容易发生选举纠纷。大家知道总统在总统制国家是政治权力的核心,权力非常大。这样,总统选举对整个国家的影响自然也非常重大。这样一个重要的职位是主要靠普通选民的直接选举来决定,美国立宪之初确立的总统间接选举制度也已经演变为与直接选举相差无几。对于一个国家而言,由如此众多的选民来决定一个如此重要的职位,这就隐藏着危机。选举人数太过众多,规模巨大,组织起来非常困难,而且作弊,操纵选举的可能也容易发生。乌克兰、格鲁吉亚、墨西哥、中国台湾等都发生了有关选举作弊和操纵选举的指控。即便在美国,早在1960年肯尼迪与尼克松参加的总统大选中,尼克松就曾指责尼克松在某些州作弊。由于总统权力的重要性,总统选举纠纷必然导致全国性的政治危机。
    
    三、总统的直接选举很难挑选出更有政治才干的领袖。根据我们的常识,要想了解一个人必须是近距离地、较长时间地观察和接触才有可能。而在总统选举中,决定总统当选的是数以千万、上亿的普通选民,他们不可能对总统候选人有更好的了解。现在选民主要靠新闻媒体来了解候选人,这有可能为新闻炒作提供机会,也为善于操纵新闻的政治野心家提供了机会。因此,现在我们看到,总统制国家选举出来的总统通常是外形比较好,更有明星气质的人,但他们的实际政治能力有时并不一定很好,比如菲律宾的埃斯特拉达。普通选民的政治判断力有限,容易受到某种情绪和偏见的影响。这样,在某些特别的社会情绪中就有可能发生极端的反民主的政党上台这样的历史重演。法国的勒庞让我们看到了这种危险的存在。
    
    四、总统的任期固定,很难免除,加以是直接选举产生。一旦发生腐败、滥用职权或重大政策的变化,很容易导致大规模的群众运动的发生。这又为进一步的政治危机,甚至政变提供了条件。
    五、总统权力巨大,也容易导致总统利用职权进一步强化自己的地位,从而为独裁专制创造条件。菲律宾总统马科斯就是总统宣布紧急状态实现独裁的一个总统。秘鲁的藤森则利用总统权力进行大规模的收买、控制实现了自己的独裁。
    
    
    比较而言,内阁制则在很大程度上避免了上述危险。
    
    根据我个人的理解,以往人们不喜欢内阁制的原因,一是认为内阁制没有一个总统制国家总统那样一个全民选出的,有着明星般效应的政治领袖。就实际政治运作而言,一般认为,内阁制没有总统制有更强有力的行政机关,这使得内阁制相对软弱无力,不能很好地应对行政事务,尤其紧急事务。在历史上内阁制也确实发生过一些严重的问题,比如法国第三共和国和第四共和国,软弱的内阁导致国家危机重重,政治局势非常不稳定。法国第四共和国期间十二年更换了22届内阁。更为惨痛的教训在魏玛德国,政局的长期不稳给反民主的党派纳粹党以可乘之机,结果给德国人民和全世界带来了灾难性的后果。
    
    但是二战以后,内阁制有了根本性的改善,这一改善的样板国家就是德国。德国对内阁制的改善主要有几个方面:一、在宪法上设立“建设性不信任案”制度,就是只有在议会选举出新总理的情况下才能罢免现任总统,这样就防止了总理权力空缺或被罢免得“看守政府”无能为力的尴尬局面。二、德国在选举制度上设立了“5%的门槛条款”,获得少于5%议席或选民选票的政党不能进入议会。这样大大减少了议会中的政党数量,为政党的稳定创造了条件,也有效地防止了极端的反民主的政党进入议会。此外,德国宪法法院能够对反民主体制的政党做出违宪判决,这样就更进一步防止了极端反民主政党得以发展。通过这样一些改变,原有内阁制度软弱无力,政局变动混乱的局面得到了根本性的改善。国家元首总统的存在也为国家危机、政党之间的冲突提供了调解机制。
    
    因此,总的来看,我更倾向于中国未来的政治体制选择内阁制,而不是总统制。
    实际上,如果大家客观地观察,君主制是一个比议会共和制(内阁制)更好的一种制度。由于有了世袭的君主,这就为政治的长期稳定提供了可能。在英国,国家危机时国王总是能有效地调和党派矛盾,产生一个全民一致的政府渡过危机。在西班牙,在发生军事政变等重大危机时刻,国王对于迅速稳定政局起到了非常重要的、不可替代的作用。在泰国,尽管在二十世纪曾发生过多次军事政变,但由于有君主的存在,每次军事政变都没有对全国产生太大的影响。在欧洲,我们看到政治发展非常好的国家可以说是君主制国家,如丹麦、荷兰等。日本天皇的存在对于战后迅速实现政治稳定,并迅速实现经济腾飞也起到了非常重大的作用。而且这一作用在我们可以预见的未来还将是积极的,深远的。
    
    中国辛亥革命废除了君主制,中国人接受君主制的可能性不大。但如果有长远政治眼光的政治家能够理解并传播君主制的种种优点,在中国建立立宪君主制也是可能的。中国历代将孔子后裔尊为衍圣公,这一世系已经成为中国唯一幸存的贵族世系。考虑到孔子和儒家思想在中国历史上的巨大影响,在中国设立立宪君主制,将衍圣公后裔确立为立宪君主,将对中华民族的统一、中国政治的长期稳定起到深远的影响。
    1947年,西班牙独裁者佛朗哥宣布恢复君主政体并任国家元首,他选中9岁的胡安•卡洛斯为未来的国王,并招其回国接受教育。1969年7月,佛朗哥主动提出卡洛斯一世为接班人,西班牙议会批准卡洛斯为未来的国家元首。佛朗哥死后两天,1975年11月22日卡洛斯一世登基,王号为胡安•卡洛斯一世。极其复杂的政治现代化在西班牙就这么简单:选择一个传统的,无可争议的世袭国王继承人。简单的原因是没有什么可争的:你不能做国王,我也不能做国王,因为我们都不具备这样的血统,这样的唯一性。
    
    设想,如果胡锦涛和中共中央能够选择衍圣公作为未来君主,由君主领导的过渡机构调和共产党与海内外民主人士之间的矛盾,确保民主人士组成政党参与民主进程,确保共产党不被清算和报复,那么中国政治民主化的实现将会非常地简洁而平顺。 _(博讯记者:王光宪) [博讯首发,欢迎转载,请注明出处]- 支持此文作者/记者(博讯 boxun.com)
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