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深化改革考验政府管治能力/乔新生
(博讯2006年3月21日)
    建设部出台文件,要求对商品房销售实行实名制,目的是为了杜绝中国商品房市场中屡禁不止的“炒作”现象。然而,不少民众对这项制度能否落实产生疑虑。有些学者认为,在我国动产和不动产交易环节,之所以出现大量的投机活动,根本原因就在于政府缺乏管治能力。实行实名制不失为一种有效的管制措施。但是在行政效率低下、行政信息不透明的大环境里,这项制度有可能为少数不法分子寻租提供条件。
    
     这种担心并非没有道理。改革开放以后,中共中央及其所属部门下发了近六十个严禁党政干部经商办企业的规定,但是党政干部经商办企业的现象仍然越来越严重。在前不久清理煤矿官员股份的活动中,发现许多党政干部参与煤矿经营活动,有些地方干部还是煤矿的主要股东。即将在2006年3月1日正式施行的《娱乐场所管理条例》规定,国家机关及其工作人员不得开办娱乐场所,也不得参与或者变相参与娱乐场所的经营活动。联想到此前相关部门曾经作出过类似规定,人们有理由相信,这项制度最终可能会成为一纸空文。 (博讯 boxun.com)

    
    改革开放以后,我国出现了独具特色的全民经商热潮。不少党政机关和党政干部一身二任,既是管理者,同时也是经营者。这种格局一直延续到现在,没有发生根本性的改变。虽然中央三令五申,要求党政干部退出商业领域,但是效果并不明显。在现实生活中,凡是带有垄断性质的或者特许经营的企业,一般都由党政干部及其子女经营。政府的廉政建设和管制能力由于党政干部经商而受到了重大挑战。
    
    笔者认为,中国的改革经过了两个重要时期,社会矛盾已经发生了根本性的变化。从改革开放初期到上个世纪末期,中国社会的主要矛盾是人民群众不断增长的物质文化需求与生产力发展水平落后之间的矛盾;发展生产力成为了举国上下普遍共识。可是到本世纪,中国的主要矛盾已经变为人民群众日益增长的权益需求与既得利益者垄断经营、政府缺乏管治能力之间的矛盾。普通老百姓对现实生活中存在的官商勾结、政府缺乏管制措施深恶痛绝。譬如,普通老百姓需要更好的精神和物质产品,然而即使在政府机关的大门口,假冒商品仍然能够堂而皇之地摆上柜台,公开销售。譬如,少数不法商人为了牟取暴利,可以收买政府官员,修改城市规划,实施暴力拆迁,市民的基本财产得不到保障。再譬如,公众普遍认为房地产市场混乱,政府应当通过征收房地产税的方式,阻止暴富阶层从中渔利,但是由于对税务机关和房地产管理部门缺乏信心,他们不知道这项税收制度改革会不会导致工薪阶层的利益受损,少数不法分子反而逍遥法外。诸如此类的问题充分说明,如果 不加快政治体制改革,提高政府管治能力,那么中国的经济体制改革将难以为继。
    
    面对这些问题,有两种不同的发展思路:一种是沿袭效率优先兼顾公平的原则,通过增加整个社会的财富,掩盖发展中存在的深层次矛盾;另一种则是在发展的同时, 充分意识到加强政府管制的重要性,通过民主政治体制改革,改变社会结构失衡现象。如果按照第一种思路,那么有可能会继续鼓励党政干部经商办企业,甚至会将履行政府社会服务职能的部门改组为以营利为目的的商业公司。事实上,在有些地方、某些行业正在秉承传统的思路,试图通过财富的积累,掩盖政府管制效率低下的问题。如果遵循第二种发展思路,那么必须首先明确政府的责任,提高政府的管治能力,实现社会的和谐发展。
    
    少数经济学家没有看到中国社会主要矛盾已经发生了变化,他们害怕提高政府的管治能力会影响到改革的效率,极个别学者甚至主张利用“赎买”的方式解决当前政府管制中出现的问题,这些经济学家之所以受到公众的谴责,原因就在于他们没有看到社会经济发展的大趋势,他们的知识水平仍然停留在市场经济的启蒙阶段,对现实生活中出现的问题熟视无睹,或者受到利益驱动,不能站在公正的立场上,发表专业性的意见。
    
    本届政府选择了第二条发展道路,通过提高政府的管制效率,明确政府的社会服务职能,缩小地区之间、城乡之间、不同行业之间收入差距,实现社会均衡发展。这既是历史发展的必然要求,同时也是深化改革的题中应有之意。
    
    当前我国许多经济改革措施之所以止步不前,目的就是为了等待行政体制改革。如果没有行政体制改革,那么整个社会的经济信息搜集系统就会失效,财富的再分配就不能有效地进行,甚至在发达市场经济国家行之有效的政府宏观调控职能也难以发挥作用。譬如在房地产税、燃油税改革方面都存在这样的问题。从经济学的角度来分析,这些问题都属于政府公共产品的供给问题。换句话说,在涉及到税收问题上,如果政府不能充分听取社会各界的意见,严格依法办事,维护公众的利益,那么政府的管制能力就会受到质疑。
    
    有些学者没有看到加快政治体制改革的必要性和紧迫性,没有看到公共产品配置中出现的问题,他们仍然沉浸在政府主导的市场改革中不能自拔,甚至希望政府掌握更多的资源,推动各项经济体制改革。种种迹象表明,部分学者的经济主张已经被某些地方政府决策者所采纳,无论是在国有资本的合并重组方面,还是在政府推行的城市化进程领域,某些政府官员已经严重偏离了民主化决策的道路,极个别地方政府官员为了加快经济发展,不顾少数弱势群体的基本需求,把经济体制改革变成了一场惨绝人寰的大扫荡。这些官员中有的居然能够不断升迁,说明我国民主体制存在重大缺陷。如果不改变这种现状,那么改革的速度越快,中国的社会矛盾越突 出;中国的社会矛盾越突出,爆发突然革命的可能性就越大。
    
    公共产品表现多种多样,从国家的法律制度,到具体的方针政策;从市政建设,到城市房屋拆迁改建;从政府信息的搜集与发布,到汇率利率的调整,都属于公共产品的范畴。当前我国公共产品供给存在的问题主要体现在以下几个方面:首先,公共产品与个人产品之间的边界不清晰,某些地方政府官员为了推卸自己的责任,将提供公共产品的任务交给了市场主体,甚至打着改革的幌子,将政府已经拥有的公共产品出售给商业机构。比如,有些地方将中小学校出售,当地适龄儿童在义务教育阶段不得不缴纳高额的学费,少数家庭困难的学生因此而辍学。再比如,有些地方在医疗保健体制改革过程中,将国家投资建设的医疗机构出售给个人,或者承包、 变相承包给个人,当地居民的基本医疗服务得不到保障。只有通过立法,明确界定公共产品的范围,要求政府部门承担提供公共产品的职责,中国的改革才能逐渐地步入正轨。
    
    其次,在公共产品的配置中缺乏必要的民主程序,少数人说了算,广大人民群众的利益得不到保障。在城市规划建设中,部分地方政府官员将个人的意志强加在广大市民的身上,城市规划不断修改,大量的财政收入被用在支付政府决策成本上面。极少数城市负责人不顾当地生产力发展水平,盲目追求城市发展规模,建设了许多不必要的市政工程,给市民的生产生活带来了极大的不便。今后在城市发展过程中,必须加快民主政治改革步伐,由普通市民选举城市管理人,城市管理人根据市民代 表的意见合理提供公共产品。
    
    第三,公共产品的配置者缺乏民意基础,人民代表大会制度亟待完善。我国实行人民代表大会制度,但是,人民代表大会中的代表主要是由政府官员或者前任政府官员所担任,普通民众代表极为稀少。据统计,在全国各级人民代表大会中,具有公务员身份的人大代表占90%以上,直接担任政府各级官员的代表有70%以上。这样的人民代表大会不可能对政府官员形成有效的监督,只有把各级政府官员从人民代表大会中清理出去,让那些真正能够倾听民众的呼声,代表民众利益的公民担任人大代表,人民代表大会制度才能发挥作用。
    
    从生产力与生产关系的矛盾,到生产关系与上层建筑之间的矛盾,中国当今社会所面临的形势已经发生了翻天覆地的变化。如果不能因应形势发展的需要,调整我国未来的发展政策,提出具有针对性的改革措施,那么,我们的改革大业将会毁于一旦,中国社会将会出现严重的失衡局面。笔者认为,政府应当继续主导改革,但是政府应当意识到自身改革的重要性;政府应该主动接受人民代表大会的监督,但是人民代表大会本身也需要吐故纳新,进行脱胎换骨的改革。
    
    中国的改革先易后难,对那些涉及到方方面面利益的根本性问题,在改革的过程中往往搁置起来。如今这些问题已经成为阻挠中国进一步改革的现实问题,如果熟视无睹,或者试图淡化有关矛盾,那么,有可能会导致中国改革彻底失败。中国当前的改革才是真正的闯关改革。
    
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