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从社会福利制度透视中国人的经济权利/何清涟
(博讯2005年9月17日)
    
    中国政府将人权标准解释成“生存权”,但中国社会福利制度表明,中国人起码的生存权利都颇成问题。
     (博讯 boxun.com)

    尽管中国政府将人权标准解释成“生存权”,并声称中国民众的生存权已经解决,无需他国指手划脚。但作为生存权利重要项目的中国社会福利制度却表明,中国人民起码的生存权利都颇成问题。
    
    本文介绍分析构成中国社会福利制度的三大保险,即养老保险、失业保险与医疗保险的现状。
    
     一、正在迫近的养老保险危机
     按国际标准,中国在2000年已经进入老龄化社会,目前60岁及其以上老年人已达1.3亿之多,占世界老年人口的1/5,占国内总人口的10.2%。假如目前的人口变化趋势依然持续,2035年60岁以上的老年人口数将达到3.97亿,占总人口的27.5%,1超过目前法、德、意、日、英的人口总和。在这样一个老龄化社会当中,老有所养应该作为政府维持社会稳定的战略考虑。
    但中国显然还未做好准备。两项指标足以说明中国养老保险正面临严重危机,第一是参保面过于狭窄;第二则是政府积欠的养老金日益庞大。
    
    1、养老保险的覆盖面到底有多大?
    
    中国养老保险的覆盖面到底有多大?这是一个不易弄清的问题,中国政府提供的统计数据就是造成这种混乱的根源。根据中国劳动和社会保障部发布的数据,早在1996年6月底,中国已有76.9%的职工和94.7%的离退休人员参加了社会保险。2以此看来,养老保险制度已经初步构建成功,但才三四年过去,就有消息称中国政府积欠了职工大量养老保险金。
    
    对于中国的经济发展与人口老龄化必将带来的“银发产业”,外国投资者曾寄予无限美好的幻想,认为那将是一个商机无限的宝库。但面对这些前后缺乏联系的数据难免产生困惑,于是自己出资组织调查。美国战略与国际研究中心(简“CSIS”
    )与美国保德信金融集团(简称“保德信”)发布了一个题为《银发中国——中国养老政策的人口和经济分析》的研究报告,指出目前中国实行的养老金制度仅覆盖了全部劳动力的25%。其中,基本养老保险占15%,公务员系统占3%,农村系统占7%。
    
    这一调查结果得到中国官方统计数据支持。2005年6月22日,全国社会保障基金理事会理事长项怀诚(前财政部长)在一次演讲中公布:截至2003年底,全国参加基本养老保险的人数为15,506万人,占总人口的12%,占城市人口的30%。3 如果说上述数字已经反映了城市职工养老保险覆盖面过于狭窄的问题,那么更大的问题发生在中国的农村。下表数字基本反映了农村人口的养老保险状况:
    
    表1: 中国农村人口养老保险概况
    年份
    保险覆盖县(市)
     参保人数
     (万人)
     占农村人口比例(%)
    
    保险基金总数 (亿元)
    人均保险金
    1998
     2,123
     8,025
     9.2%
     31.4
     39元
    2003
     1,870
     5,428
     6.03%
     259.00
     477元
     资料来源:1998年度劳动和社会保障事业发展统计公报,国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn; 2003年数据根据《中国的社会保障状况和政策》白皮书所颁数据计算,该白皮书由中国国务院新闻办2004年9月7日颁发,http://www.people.com.cn,2004年9月7日。
    
    表中数字揭示出两大问题,一是农村社会养老保险覆盖面小,二是保险保障水平过低。截至2003年底,中国有1,870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作,有198万农民开始领取养老金,只占参保人口的3.6%。有人指出,现行农村社会养老保险鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险,所以实际情况是目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区,参加养老保险的人也几乎都是农村的富裕居民,而未来养老将会面临困难的不发达农村地区和贫困农村居民却无力投保,这种“保富不保贫”现象是中国农村社会养老保险制度的一个死结。
    
    此外还有2.5亿农民工也没有养老保险。据有关部门统计,中国农民工的人数逐年猛增,1994年为6,000万,2000年是8,840万,2003年已达1.14亿。但四川省重庆市綦江县一位私营企业家冯秀乾个人出资请人在全国范围内做了一次历时半年的“农民工养老保险问题调查”,这份报告说,如果加上在乡镇企业打工的,农民工的总数应该是2.5亿,而这个庞大群体一直在重复着没有养老保障的打工生活。4
    
    在CSIS的《银发中国》发布之前,不少投资者都曾经希望到中国开办各种与老年人消费有关的产业,如养老院、老人公寓、老人家庭护理等等。当这个报告公布以后,外国投资者明白中国老人连基本养老费都成问题,并无发达国家老人那种消费能力,“银发产业”之投资主张从此销声匿迹。
    
    2、养老保险金的缺口到底有多大?
    
     政府积欠城市职工的养老保险金是个已经存在多年的问题,而且积欠的规模越来越大。笔者根据历年搜集到的数据编制了下表:
    
    表2 历年来中国政府积欠的职工养老金 人民币:亿元
     年份
     数 额
     1997年
     140亿元
     1998年
     450亿元
     1999年
     1,000亿元
     2004年9月
     6,000亿元
     2005年4月
     10,000亿元*
     资料来源:1997年至1999年数据来源于《经济研究》2001年第5期,孙祁祥:“‘空账’与转轨成本”;2004年9月数据来源于《人民日报》2004年9月21日。2005年数据来源于项怀诚讲话,新华社消息2005年4月22日。
     * 项怀诚2005年6月26日应赛瑟研究中心的邀请,到该中心做了一个题为“全国社保基金的创新与发展”的演讲,该次演讲中项提到中国积欠养老保险金高达2万亿元(见www.BUSINESS.SOHU.COM,2004年6月26日12:23。本表采用1万亿之说,是因为2万亿之说仅在一处出现。
    
    上述数据说明,政府积欠全国退休人员的养老金数量正以惊人的速度增长。从1997年到现在,中国经济一直处于高速发展期,2004年GDP总额高达136,515亿元,全国财政收入高达26,355.88亿元,支出为28,360.79亿元,财政赤字为2,004.91亿元。在这种情况下,政府尚积欠如此之多的职工养老金无法支付,这意味着积欠的养老金将是一笔无法清偿的国家债务。
    
    这种情况在中国被称为“养老保险危机”。从养老保险金的状况来看,从上个世纪90年代后期至今,全国企业养老保险金收入即使在“空账运行”的情况下也收不抵支,而且年度赤字规模持续扩大,只能靠政府财政来补贴。资料显示,2002年仅中央财政就向其补贴408.2亿元。
    
    更让人寒心的是,由于中国官场高度腐败,被称为“养命钱”的养老保险金被少数官员挪用、利用职权冒领的事情时有所闻。在有些地方,退休者要想按时足额领钱,还得向主管者送“好处费”。
    
     二、失业保险竟成了“劳动强势者俱乐部”
    
    在社会福利制度的三大险种当中,失业保险一直是个弱项,存在的问题主要是覆盖面非常狭小,许多失业者根本不在覆盖范围之内。
    
    中国的失业保险制度始建于1986年,其主要目的是配合国有企业改革和劳动制度改革。这一年,国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,明确规定对国营企业职工实行职工待业保险制度,参保单位因此亦以国有企业和集体企业为主。近年来,不少国有企业效益下滑、生产经营困难,对于失业保险费则能拖则拖,逐渐出现了许多欠费大户。
    
    除了国有企业与部分集体企业之外,有三大群体不在失业保险覆盖范围之内。一类是外资企业与私营企业的员工;第二是国有企业的“下岗职工”,尽管“下岗职工”是事实上的失业者,但中国政府的承诺是要到2007年以后,国企职工失业后才能直接进入失业保险范围。所以从“下岗”状态进入领取失业保险金,中间还需要等待好些年头。5第三类则是初中、高中毕业之后,从未在国有企业或集体企业有过就业经历的失业青年。这一群体被劳动学研究专家和社会学家们称为“新失业群体”,虽然现有资料没有关于“新失业群体”总量的精确数据,但在已有的一些小范围调查中发现,在一些中等城市中,“新失业群体”的绝对人数已经超过“老失业群体”。6
    
    表3 历年失业保险覆盖面
     年 份
     参保人数
     失业人数
    领取失业保险金人数
    一次性领取救济金人数
    1998年
     7,928万人
    
     158万人
     149万人
    2000年
     9,929.2万人
     1,528万人
     127.9万人
    
    2004年
     10,584万人
     2,400万人
     419万人
    
     资料来源:1998年至2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报,国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn;新华社北京2005年2月9日电:“2005年非公有制企业将作为失业保险扩面重点 ”,http://politics.people.com.cn;“2004年新增失业人口1,400万 就业为何这么难?”,http://www.zjzw.net。
    
    必须要说明的是,上述数字只是根据中国政府公布的数字计算而列出,实际失业率远不止于此。根据国务院政策研究中心提供的数字,今后10年我国的城镇失业率将达到10%以上,失业人口在2,000万人左右。但这个数字还应该是低估的,因为劳动年龄人口扣除从业人口即为失业人口。按照这个口径计算《中国统计年鉴》的有关数据,2000年中国失业人口为1亿,失业率为12.4%。
    
    此外还有一个情况需要加以考虑。因为中国政府刻意用数字游戏掩盖真实失业人口数据,在国家统计局统计的城镇就业人口中,包括一部分未在任何行业或机构就业的隐蔽失业人口(即下岗待岗人员),这个数据1999年为5,438万,2000年为6,286万,如果把这6,286万隐蔽失业人口计入失业总数,2000年中国城镇失业率至少为20.2%,全国失业人口总数在1.63亿以上。
    
    尽管中国的失业保险金非常低,甚至不足以维持失业者家庭的基本生存需要,但因为许多在非国有企业工作者及农民工等需要保障的弱势人群被排除在失业保险之外,所以,中国国内有研究者将失业保险称之为“劳动力强势群体的俱乐部”。
    
     三、失败的医疗保险体制改革
    
     医疗保险的覆盖率甚至比养老保险还要低。劳动和社会保障部的统计数据显示,到2003年底,参加全国医疗保险的人数仅占城镇人口的20%,而农村只有不到10%的人口能够享受到合作医疗的保障。7
    
    尽管占全国人口20%的城市居民号称享受着中国2/3的医疗卫生资源,但一项调查显示,城市人口中还是有五、六成的老百姓应该看病却不看病,大约三成的老百姓应该住院却不住院,最主要的原因就是看病太贵。每年中国“两会”期间,不少“两会”代表都提出提案,希望政府解决公共医疗体制中的严重问题。8
    
    而农村的情况就更悲惨。1978年中国改革以前,农民的医疗保障主要依靠合作医疗体系。改革以后,中央政府和地方政府对农村合作医疗体系采取放任自流的态度,合作医疗覆盖面很快就由1980年的69%骤降到1983年的20%以下,到1986年只剩下5%,全国农村大多数村庄的合作医疗都解体、停办了,村卫生室(合作医疗站)变成了乡村医生的私人诊所。农民失去医疗保障后,由于医药费用支出的增长大大快于农民收入的增长,生病后普遍处于缺医少药的状态。从1990年到1999年,农民平均纯收入增长2.2倍,而每人次平均门诊费用由10.9元增加到79元,住院费用由473.3元增加到2,891元,分别增长了6.2倍和5.1倍。农村中因病致贫的农民占贫困户的30%至40%,有的地方甚至高达60%以上。即使在经济发达、富甲一方的苏州地区,仍有20%以上的农民无力治病。9
    
    中国经济高速增长已经持续了20多年,但从1991年到2000年,中央政府拨出的合作医疗经费只是象征性地每年500万元,各级地方政府的配套资金也是每年500万元,全国农民分摊下来平均每人每年约1分钱。这区区1,000万元人民币(约合120多万美元)的合作医疗费用用于解决10亿农民的医疗保健,连杯水车薪都谈不上。10
    
    也正因如此,中国国务院发展中心才在一个关于医疗保险的调查报告中总结说,在同等水平的发展中国家中,中国医疗费用在GDP中所占的比例相当高,但是医疗的公平性却在世界上几乎是倒数前几名之内。因此“中国医疗保险体制改革基本不成功,医疗卫生体制市场化是个错误”。11
    
     四、发展经济的目的应该是改善中国的人权状态
    
    更严重的是,维持社会保险的潜力已经罗掘殆尽。调查资料表明,从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看,中国多数地区仅雇主缴费已经达到工资总额的30%左右,个人三项保险缴费合计也在工资额的10%左右,这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平。过高的缴费率严重影响了企业的人工成本和盈利水平,这导致很多企业以各种方式逃避参保。而为了维持收支平衡,政府就不得不进一步提高缴费率,于是有更多的企业选择逃避缴费。这种高收费与逃避缴费使中国各项社会保险制度的运行陷入了恶性循环。
    
    
     但上述被纳入社会保险体制内的还不是中国最悲惨的人群,另外还有一个庞大的底层贫困人群。截至2003年底,全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2,247万人,月人均领取58元,折合7美元。12无法设想一个人如何依赖这7美元维持生存。
    
    中国目前号称GDP总量世界第二,正将上千亿金钱用之于军备现代化,以美国为赶超目标。而中国政府更是在宣称要建立和谐社会的同时,每年将数百亿金钱用之于建立警察队伍与旨在监控网路的“金盾工程”,完全无视人民的基本经济权利。如此现实,让人不由得发出疑问:这种经济高速发展除了支撑中国政府的威权统治之外,对改善中国人民的生活状况到底有多大意义?
    
    
    1 项怀诚:“全国社保基金的创新与发展”,www.BUSINESS.SOHU.COM,2004年6月26日。
    2 新华社1996年8月5日电。
    3 项怀诚:“全国社保基金的创新与发展”,www.BUSINESS.SOHU.COM,2004年6月26日。
    4 “2.5亿农民工养老保险应立法”,《南方周末》,2005年3月10日。
    5 “三年后国企职工失去工作将直接入失业保险范围”, 《北京青年报》2004年1月8日。
    6 “中国‘新失业群体’浮出水面,带来社会新挑战 ”,《南方周末》,2005年1月6日。
    7 “社保制度健全加速进行时”,《国际金融报》2004年3月10日。
    8 “国务院研究机构对中国医改的评价与建议”,http://www.sina.com.cn 2005年07月29日。
    9 宋斌文、熊宇红、张强:“当前农民医疗保障的现状分析”,《当代中国研究》(美)2003年第4期。
    10 李卫平等,“我国农村卫生保健的历史、现状与问题”,《管理世界》2003年第4期41页。
    11 “国务院研究机构对中国医改的评价与建议”,http://www.sina.com.cn 2005年07月29日。
    12 《中国的社会保障状况和政策》白皮书,中国国务院新闻办2004年9月7日颁发,http://www.people.com.cn/。
    
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