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关于《新闻出版署新出图(1995)1060号文件》的评判
(博讯2004年12月01日)
    

     《新闻出版署1995年8月17日新出图(1995)1060号文件》(简称《文件》是一份行政部门的工作规定,不是法律法规规章,不能作为依法行政的法律依据。 (博讯 boxun.com)

    一、《文件》没有法律法规的依据,也没有国务院的法规授权。

    在国家各级行政部门里有编号盖红章的文件比比皆是,连上海市新闻出版局的答辩状都是冠以“文件”之名、有文件编号、又盖上红大印的,但不是所有的文件都可以作为依法行政的法律依据。只有有相关法律依据并有国务院的法规授权的规章(规范性文件),才能成为依法行政的合法依据,这也是区别部门一般文件与规章(规范性文件)的重要标志,也是判断部门规章(规范性文件)是否合法的标准。国家新闻出版署1997年10月10日《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》(简称《备案方法》)就是合法的规章,可以作为依法行政的合法依据。《备案方法》第一条首先确定了制定本办法的法规依据 ,即“根据《出版管理条例》第十九条的规定,为了实施图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案制度,制定本办法。”而且,相应地在国务院《出版管理条例》里有国务院的授权,即“具体办法由国务院出版行政部门制定。”对照《文件》一比较,就可以清楚看到,《文件》既没有法律依据,又没有国务院相关法规的授权,只是为保证此类图书的出版质量作出的规定。制定这些规定是行政部门的自由,有利于提高行政效率与质量也是好事,但是以“红头文件”取代法律法规就是非法行政。

    而且,《中华人民共和国宪法》第三十五条:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”国务院《出版管理条例》第五条明确规定,“ 公民依法行使出版自由的权利,各级人民政府应当予以保障。”第二十四条还明确规定,“公民可以依照本条例规定,在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿,自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果。合法出版物受法律保护,任何组织和个人不得非法干扰、阻止、破坏出版物的出版。”国家新闻出版署《备案方法》规定,“名录”类图书属重大选题的出版物,出版前需要备案。这是符合宪法法律法规的规章。但是,国家新闻出版署《文件》的第二条、第三条的规定是违宪犯法的(即,“二、‘名录’类图书应由所收名录的主管单位编辑,或由其主管单位委托有关单位编辑,但书稿内容必须经主管单位审核同意,方可交出版社出版。个人不得编辑“名录”类图书。三、出版社不得出版未经所收名录的主管单位授权编辑的‘名录’类图书”。)实际上,《文件》是使行政主管单位可以利用权力向出版单位及所收名录的企业寻租、有意或无意助长行政主管单位以权谋私的风气、使有些“名录”类图书粗制滥造的根源。这个违宪犯法的《文件》应当废除,或许这个《文件》早已不执行,但是在政务不公开的时期,公众是不知道的,地方出版行政部门仍然会以《文件》来“非法干扰、阻止、破坏出版物的出版”。

    根据《中华人民共和国立法法》第七十八条:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第七十九条:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”因此,若规章与法律规定不符,依法应适用法律而不应适用规章,这一法定适用法律原则,不容任意违反。当然,部门的一般“红头文件”更不能高于规章法规法律,甚至宪法。

    因此,在行政诉讼的审判中,《文件》不能作为被告上海新闻出版局否认非法行政及行政不作为的理由与依据。

    二、《文件》在实际执行时也是无效的。

    1. 所收名录的主管单位可以审核,也可以拒绝审核,因为“名录”类图书内容的审核工作不是这些行政主管单位的行政职责。没有法律依据及国务院的法规授权,这些行政主管单位就可以不作为,根本不理会新闻出版署的《文件》。《上海日资企业要览(2001年版)》中文版所收的与日本相关的国内企事业单位名录近万家,涉及30个行业,有独资、合资企业,也有内资国企与私企,你想要有多少个行政主管单位,从地方到中央这些行政主管单位级别也不低,它们凭什么要服从新闻出版署的《文件》、听从上海新闻出版局的审核要求。或许,编辑出版单位付一些辛苦费就可以摆平,但是行政主管单位一多,编辑出版单位也难以承受,况且这些做法又是国家法律法规所不允许的。

    2. 所收名录的企事业单位是国外的,它们的主管单位是谁?《上海日资企业要览(2001年版)》中文版所收的对中国贸易与投资的日本企事业单位4382家,这些单位肯定不属中国的行政部门所管辖。在日本,企事业单位是独立法人,没有主管单位。按中国的观念划分,这些企事业单位大概归口于地方或中央的经济管理部门,甚至司法部、外交部。日本是一个法治国家,尊重公民的自由出版权利是一个常识问题。中国的驻日大使馆、日本的驻中国大使馆也不会承担审核企事业单位名录的职责。向这些所收名录的主管单位提出审核的请求,会被认为是一种很荒唐的要求,这些名录资料都是公开的资料,你既然要编辑出版“名录”类图书,就自己去查找、核对、分类、编辑,以最佳的检索阅读方式满足读者的需求,何必还要主管单位审核,去辛苦别人,除非你有利用国家公权谋私的不良动机。在日本,行政部门利用国家公权谋私或侵犯私权都是犯法的。

    3. 《上海日资企业要览(2001年版)》中文版不是一本由行政机关所属单位编辑的企业名录汇编,而是中国日资企业及其中日经济交流的研究成果。本书披露出12898家中国日资企业、4382家对中国投资与贸易的日本企业,均是经过大量繁琐而艰辛的筛选、评判、编辑整理而得出的,这在中日两国均属首次,是对研究中日两国经济合作与企业交流的新贡献。我们通过比较研究描述出上海日资企业的地区、行业分布及在全国的地位。我们编写这本书的做法与国内一些机构编辑出版国内企业名录不同,不仅仅不收一分钱,还义务帮助企业、各区县编写、翻译介绍,不是简单的名录刊登,而是对各企业基本信息进行分析比较与研究。本书除了上海市区县及上海日资企业的典范章节的资料由各区县人民政府办公室及相关企业自己提供及审核,其他章节的资料全部来源于国内外公开出版物(以本书参考资料目录为佐证),而且在中日关系名录方面这些编辑出版单位是最具权威、可靠的。书中的企事业单位名录不是什么主管单位提供的,对所收企业单位名称、通讯地址、邮政编码、电话号码等公开数据我们也没有创新的必要,而是作为研究的基本素材,获得研究结果与对名录的编排、检索、分类及其媒体形式的创新才是我们的新成就,这是汇编作品的著作权。这本书不适合《文件》的要求,一般行政主管单位既没有义务,也没有业务能力来审核,只有出版社有审查的业务能力与出版行政部门有审核的义务。

    综上所述,《新闻出版署1995年8月17日新出图(1995)1060号文件》根本不可以作为禁止《上海日资企业要览(2001年版)》中文版出版(撤选)的理由与法律法规依据。这是一个以“红头文件”取代宪法法律法规的典型案例。

    冯正虎2004年11月28日上海

    附录:

    关于出版“名录”类图书的管理规定

    新闻出版署 1995年8月17日 新出图(1995)1060号

      近几年来,一些单位或个人以营利为目的,编辑出版“名录”类图书,致使该类图书呈泛滥趋势。不少单位或个人在编辑“名录”类图书时,无准确资料来源,随意拼凑,或相互传抄,粗制滥造,造成内容的严重失实,损害了读者的利益,败坏了出版界的声誉,在社会上造成了不良影响。

    为保证此类图书的出版质量,现特作如下规定:

      一、本规定所称“名录”类图书系指:以单位名称、通讯地址、邮政编码、电话号码等为内容的出版物。

      二、“名录”类图书应由所收名录的主管单位编辑,或由其主管单位委托有关单位编辑,但书稿内容必须经主管单位审核同意,方可交出版社出版。个人不得编辑“名录”类图书。

      三、出版社不得出版未经所收名录的主管单位授权编辑的“名录”类图书。

      四、“名录”类图书只能由国家批准的正式图书出版社出版。严格禁止买卖号或以协作出版形式出版此类图书。

      五、出版社安排出版“名录”类图书时,选题要报送我署审批。报送方式为出版社出具所收名录的主管单位的审核意见,地方出版社经由省、自治区、直辖市新闻出版局报我署,在京的中央级出版社由主管部门报我署。

      六、对违反上述规定的出版社,将视情节轻重,给予经济或行政处罚。   以上规定,名出版社应严格执行,如有违反,各省、自治区、直辖市新闻出版局要认真查处。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)


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