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胡星斗:建议进行“虚省实县”的区划改革
(博讯2004年8月13日)
    

     县是中国最传统的行政区划,是郡县制的基础,也是目前中国关键的一级政权。我建议国家考虑进行“虚省实县”的区划改革,将县作为基本政权单位,重组中国的政权体系。具体的做法是:一、虚化省级政权,将之转变为地区协调机构,类似于20世纪50年代的华北局、西南局等。取缔省级政府、省级财政,任命中央驻各省的专员,撤消省属多数厅局,仅保留建设委、发改委、统计局、环保局等少数需要宏观协调的部门,其开支由中央财政转移支付。二、扩大县级辖区,加强县级政权。将现有的2000多个县合并为500至1000个,使得县平均人口在200万左右,实行中央对县直辖的新体制,将五级政权改为“中央——县(市)” 扁平型两级政权,建立“中央——县(市)”两级财政,从根本上解决目前的五级财政造成的县、乡镇财政困难,层层掠夺农民的状况。三、将县提升为厅级,与一般的市平级,取消直辖市,将其辖区缩小,降格为厅级,或者取消所有地方政府的行政级别。同时,取消市管县体制,取缔县(处)级市的建制,市、县平等,互不隶属,县城人口达到一定的规模即可改县为市。四、实行乡镇自治,将乡镇政府改为小规模的县派出机构,公共物品的供给由县财政转移支付。 (博讯 boxun.com)

    该行政区划改革方案如果能够实施,将具有极其重大的意义。第一,它可一劳永逸地遏制地方诸侯势力,避免军阀混战、国家分裂的可能,瓦解地方保护主义。因为县一级不足以构成对中央权威的挑战,其经济规模也不足以支撑地方主义。它比缩省改革更优越、更有效,缩省后每个省也有2、3千万人,足抵世界上的大中型国家,各省诸侯可能自行其是,对中央构成潜在的威胁。

    第二,它变复杂为简易,将极大地促进中国的民主、法治建设。形成两级政府后,未来只在县市、国家两个层次上进行民主选举,特别是,只需先集中精力抓好县一级民主改革,避免了五级政府、千头万绪、畏途重重的局面。县级民主改革的实验即使失败了,震荡也很小。过去,政府层次太多,造成了“上有政策,下有对策”、中央的权威效力不断衰减、中央对于县治鞭长莫及、法治不彰等问题,进行“虚省实县”的两级政府改革之后,上述问题迎刃而解。

    第三,它可改管制型、搜刮型政府为服务型政府,促进市场经济的健康发展,提高政府在民众中的威望。政府层次少了,机构自然得以精简,管制、审批的“婆婆”不得不从市场经济中撤退,吃“皇粮”的人也必将减少,民众的负担必将得以减轻。由于只有中央、县市两级财政,按世界平均水平和我国的现状,中央可获56%的税收,县市可获44%的税收,县级政权的财政将会得到充分的保障,他们用不着违法搜刮了。而且,由于中央直接监督的政府层次少了,监管相对容易,地方政府的行为不得不趋于规范,服务性的工作将会日益到位,这些都将有助于政府重新赢得民心。

    特别值得注意的是,“虚省实县”的改革易于操作,可行性极大。扩并县域,相比于调整省级辖区,阻力小得多;改变市管县的体制,县市平级,不存在市政权的出路问题,容易做到;县以下逐步实行自治,不求一步到位,其成果对县政改革没有直接的影响;唯一的问题是,解散省级政府和大部分省级部门,需要妥善安置相关人员——有的可以到中央驻省(自治区)办事处或行署就职,有的可以买断工龄、提前退休,有的可以经过培训转岗到警察、司法、税收部门工作,因为这些部门的力量亟待加强,中国每万人中拥有的警察、法官、税收人员数量仅为发达国家的十分之一左右。

    从上可见,“虚省实县”的改革成本比较低,收益却极大。政治家们不能不重视其巨大的战略价值。

    困难当然是有的,首先要修改宪法,中央必须就此达成高度的一致;其次要说服各省(自治区、直辖市)的巨头,促其合作;再次要改变直辖市、市管县的建制,安排省级官员和工作人员的出路。这些问题,无论哪个没有解决好,“虚省实县”的改革也就寿终正寝。

    但是我相信,只要有助于中华民族的崛起,有助于中国社会的长期发展和稳定,中央政府就应当下这个决心——利在当代,功在千秋!何乐而不为!

    2004年7月15日

     (胡星斗,北京理工大学经济学教授。电话:010—68946812(宅)。E-mail:[email protected][email protected]。“胡星斗中国问题学”网址:http://www.huxingdou.com.cn。) (博讯 boxun.com)


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