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行政改革必走向宪政反面 – 李卫平
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(博讯2003年9月08日)
    二○○二年十二月,中共十六届二中全会通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》,二○○三年三月,国务院向十届全国人大一次会议提交了《国务院机构改革方案》,以供审议。这次行政管理体制和机构改革被中共二中全会称为「政治体制改革的重要内容」,是「推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。」中华大地从中央到地方从城市到乡村,突然平地刮起了一股强劲的「三权协调」论旋风。


「三权协调」论分拆三种权力

    此前,深圳市已开始了「行政三分」的改革试验,即于行政权内部实行「决策、执行、监督」的分权制衡,企图以此突破实行行政首长负责制的政府在效率与公正廉洁上的紧张。有学者称其为「新三权」。「三权协调」论不仅在内涵上,而且在适用范围上都较前者有极大的拓展。据中共十六大报告起草人之一、国家行政学院公共管理学部教授杜钢建介绍,「三权协调」不会仅止于行政机构,还将向中共及人大甚至中共与军队关系等领域发展。大批喉舌在这段时间先后发表以「行政改革推动宪政」的评论,为行政改革大肆鼓噪。然而,行政管理体制改革真能够促进政治体制改革和上层建筑的制度创新吗?「三权协调」论能够担负起宪政社会建立立法、行政、司法制衡机制的重任吗?

    「三权协调」论脱胎于三权分立理论,但在吸收、借鉴和发展的过程中,发生了本质变化。「三权协调」论承认并强调任何一种权力都必须有监督与制约。为此,将每一种权力拆分为「决策、执行与监督」三大部分,既不允许任何一个单独的组织机构同时行使上述两种及两种以上权力,也不将上述两种及两种以上权力集中于某个个人身上。

    「三权协调」论认为,通过权力的内部分离,可以达至对权力的全面制衡。


三权分立才能权力制衡

    三权分立理论则完全不同。起初,欧洲政治和法律理论与实践中实行的是权力二分论,即立法权与执行权。孟德斯鸠依据公权力的属性,将其划分为立法权、行政权、司法权。三权分立理论确立,其理论特点在于,三权平等,互不隶属;三权各有独立的组织机构与人员配属,即不允许任何组织与个人行使一种以上的权力。该理论预设,由于人的自私的本性,每一权的执掌者都将觊觎其余两权,同时也将坚决回击其余二权对其权力的侵损,即以野心对抗野心,以权力捍卫权力。借此,三权间达致相互牵制相互制约,即依靠权力外部的监督制约权力。实践中,此一理论预计得到了极佳的证明。然而,也正是因为三权的截然分立,导致了三权间的互相对抗,难于达成妥协,致使行政成本无限升高甚至在极端时期造成了国家权力真空。

    不过,西方社会并没有因此而简单地否弃三权分立理论,而是在其基础上导入了部分权力融和的合理因素,使得三权不仅互相对抗而且相互平衡。在议会制国家,其体现为内阁成员与议会成员的合一;在总统制国家,体现为立法、行政、司法三权的相互渗透。

    三权分立理论进入成熟期。实践中,三权间的互相制衡不仅使宪政民主社会稳定快速发展,而且较好地实现了理论预设中立法、行政、司法三权各自捍卫的价值,即公平、效率、正义。


宪政解决权力合法性问题

    宪政的目标不仅在于「如何统治国家?」更在于「由谁统治?」宪政不仅要解决形式合法性的问题,更首先要解决实质合法性的问题,即宪政首要关注的是公权力的来源——政权的合法性。在解决了此一根本问题后,才会考虑型构政权结构的问题。

    三权分立与普选制度结合,不仅很好解决了「谁来统治」的问题,也较好地解决了「如何统治」的问题。依据不同的选举规则选举立法与行政官员,使得公权力最终植根于人民大众的同意及授予,从根本上解决了形式与实质合法性;三权分立不仅彻底杜绝了专制暴政及其带给人民的弥天灾祸,而且在人类已有的政治制度中,其最接近于人们盼望已久的公平、效率与正义原则,是人类已知的最有价值最有助益最有前途的政治社会制度。

    「三权协调」作为一项单一的行政管理制度改革理论,无论其将来会向多么广阔的领域扩展,都始终无法解决公权力的来源问题,即无法使政权取得实质的合法性。与三权分立不同,「三权协调」不是立基于立法、行政、司法三权的相互监督达到三权间的制约平衡,而是将单一权力再行分离为决策、执行、监督三部分。如此,勿庸置疑的是,单一权力的效率立刻会大幅下降;不立基于权力间的监督而寄希望于权力内部的监督来实现对权力的制衡,实在是极端幼稚的妄想。这是因为权力的自我制约始终无法突破逻辑上的局限,它永远无法离开自身去监督制约它自身的运作;其次,当权力间竞争的利益压倒自我监督的利益时,权力的自我制衡便必然流为最为低级的笑谈。然而,这正是现实的政治图景。三权分立理论本来就是应对公权力决策、执行、监督三大部分的不同属性建立的,「三权协调」对单一权力再行同样的分拆,不仅在逻辑上自相矛盾,而且对现实政治并无任何助益。显而易见,「三权协调」论不但不能解决「如何统治」的问题,更无从解决「谁来统治」的问题。


三权协调必将走向宪政反面

    作为一项单独的行政管理制度改革,「三权协调」可能促使国家走上「以行政吸纳政治」的道路。「三权协调」会简单地将法治政府等同于依法行政,将依法行政仅仅落实在对行政程序的强调上。这种高度关注技术层面公共行政的做法,虽然会促使行政制度和法律高度发达,但由于法治的基本价值——限制政府权力——无法借助宪政制度作用于行政体制,以致宪法制度日渐衰微甚而成为行政附庸,最终必将导致高度发达的行政体系走向法治的反面。二战前的德国行政制度即是如此。其不仅没能帮助德国走向宪政,反而成为德国迅速纳粹化的助推器。


政改应移植三权分立

    自英国光荣革命尤其是美国宪法颁布以来,宪政民主制度业已向全世界证明了其无与伦比的道德与功利价值,其乃普世的政治价值观念,是全人类共同的最为重要的政治制度财富。中国的行政改革只有走法治原则下的行政体制与代议制度相结合的道路,才能筑实宪政民主的基础。在走向宪政的过程中,中国并不需要再历尽制度理论探索创制之艰辛,只须将前人创制的、经历数世纪检验证明卓有成效的三权分立制度适用于中国即可。或许有人认为对制度的移植如此轻描淡写,过于幼稚浅薄了。然而,事实上这方面唯一的障碍只在于人们的观念。历史业已并将继续证明,观念的超越是最困难的。但一旦突破,其必将如破堤的洪峰,最为迅速地彻底改变既有的一切。无论如何,单一的行政管理制度改革不会推动中国的宪政民主,「三权协调」更可能产生极具危害的后果。

    争鸣9月号 (博讯boxun.com)


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