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如何打破政改难题 - 杨光
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(博讯2003年7月18日)

中国的问题根子在制度

    腐败是全球的普遍现象,但中国的腐败人数之多、腐败行为之广、腐败程度之深、腐败规模之巨,几乎是全世界最严重的。贪贿横行、官商勾结、公权私用、官官相护,已经公开化、普遍化,并演变为政商界的真实游戏潜规则,反而纸面上的法规制度早已降为政商游戏的假规则。这一深入中国政经制度之骨髓的痼疾,远不是常规的反腐倡廉措施如党纪政纪、撤职枪毙所能解决,更远远不能用「美国也有腐败」和「反腐败工作已经取得阶段性成果」来自慰了事。 (博讯boxun.com)

    中国有几乎是世界上最严重的银行坏帐问题,已经糟糕到足以让四大国有银行破产若干次。这个问题曾经被认为是可以通过「改革和发展」的办法来慢慢解决的,但改革和发展的阳光并未给予坏帐的雪球足够强烈的照射。中国有世界上最庞大的城市下岗失业大军,有超级庞大的处于制度性歧视之下的隐性失业的农民大军,有对广大农民横蛮隔离、刻意压制和超级盘剥的丑恶制度,有大大超过发达国家的地区差距、贫富差距和城乡差别。这些问题对社会稳定的负面影响愈益恶化,而政府解决这些问题的实际能力则愈益退化。

    中国有司空见惯的警察暴力,有明目张胆的恶法乱令,有肆无忌惮的越权行政,有见钱眼开的司法程序;有层出不穷的处女卖淫、老翁上访,有千篇一律的矿工遇难、房倒桥塌,有触目惊心的爱滋流行、乙肝肆虐;有让病人望而却步的医疗改革,让穷人退避三舍的教育改革,摒弃九亿农民于体制之外的社保改革;有脱不完的国企脱困,止不住的国资流失,洗不尽的黑钱赃钱,干不完的政绩工程,看不懂的统计数据,公不开的股市黑幕;中国还有信仰危机、道德危机,环境污染、资源浪费,水土流失、能源短缺……等等,等等。

    林林总总的问题,原因何在?是国情特殊、国民素质低下?是经济起飞时期的必然产物、社会主义初级阶段的正常现象?还是资产阶级思想的侵蚀、国际反华势力的破坏?有人认为官商勾结是因为官员和商人的思想堕落、道德败坏,也有人认为股市欺诈是因为股民心态不成熟和政府监管经验不足,还有人认为警察虐民和法官循私是因为个别人工作作风粗暴和不注意加强法制学习,更有人认为SARS发病五个月之后才引起官方重视是因为疫情「突如其来」……。这些理由或许都部分成立,但是,这些理由全都没有触及问题的根本。无论农村的问题还是城市的问题,无论企业的问题还是社会的问题,无论官员的问题还是媒体的问题,其实不用多么高深的分析,就可以看出,真正无法突破的问题都指向同一个地方:都可以归结到政治制度的问题。

    举例来说,人大代表的素质就是一个伪问题,公正自由和平等的选举制度才是一个真问题;记者的良心是一个伪问题,自由开放和平等竞争的新闻制度才是一个真问题;官员的作风和品德也是一个伪问题,权力的分立和制衡体制才是一个真问题;如此等等,不一而足。

    我们的结论是:在中国成千上万的问题之中,凡是可以用常规的手段加以解决的,都是因为它不危及到政治制度的问题;反之,凡是愈解决愈麻烦终至成为老大难问题的,都是因为它牵涉到政治制度上的问题。


政治问题,经济解决行不通

    我们曾经真诚地相信邓小平的名言「发展是硬道理」,以为经济发展是解决一切问题的最有力的手段,也是最终的手段。我们以为,只要经济增长的势头不减,其他一切都不值得大惊小怪。似乎在牛劲十足的GDP之下,一切都会好起来,本来低能的行政机构也便随着经济增长而本事大长,就要成为高效政府了,银行的大窟窿就可以用钜额增长的行业利润和政府的少量财政补贴来填平了,有工可打的民工就既能容忍资本家的剥削,又能支付警察的勒索了。硬道理的逻辑便简化为:只要发展了,一切的问题都将迎刃而解,暂时还没有解决的问题,也还是要用发展的硬道理去最终解决。

    与政治家们的思维几乎完全相同,中国的家庭和个人也逐渐认同了赚钱这个硬道理,孜孜不倦地忙碌于发家致富的大事业。似乎只要有了钱就有了人格尊严,有了人生价值,也有了公民权利和社会地位。

    不错,二十多年的高速经济成长堪称「中国奇迹」,撇开水分和泡沫不说,中国经济仍然有诸多可圈可点之处。但是,经济的高速发展并没有解决也不可能解决中国面对的主要问题。农业的发展并未减轻农民的负担。国家财力确实大大增长了,这在各级领导的体面气派和豪言壮语上大有体现,但区区小数目的义务教育经费却永远没有着落!如果中国的发展尚不能够解决好农民负担和教育经费这样的财政问题,那么,以为这样的发展可以用来解决社会公平问题、民主建设问题、人权和法治问题,以为发展出来的「中产阶级」必然在政治舞台上闪亮登场,以为因赚钱而提高了的「国民素质」和改变了的「国情」就能适应将来的新型政治体制,以为经济改革必然会为政治改革创造条件并自动导引出政治改革,大约不过是痴人说梦罢了。

    在制度的改造面前,经济发展这个硬道理还硬得起来吗?


廿四年来的政改历史

    其实,一九七八年以来,政治改革一直是一个老生常谈的问题。作为改革开放起点的中共十一届三中全会便提出要「使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威」。关于党内民主,这次会议强调了「集体领导」,党内互称同志,不准称官衔,领导人的个人意见不能叫「指示」。邓小平在中央工作会议上的那篇著名讲话中主张「特别需要强调民主」。他甚至支持了西单民主墙最初对当局的激烈抨击。

    实际上,中国二十多年的改革历程,从起点看,政治改革曾经是先于经济改革和引发经济改革的,可惜这个逻辑顺序已经被有意识地遗忘掉了。首先有了对文革体制的批判,有了对毛泽东和文革的重新评价,有了对冤假错案的逐步平反,有了真理标准大讨论,有了对左倾势力的组织清理,才使得在十一届三中全会后,高层政治的运作规则发生了在当时看来是非常大的改变。华国锋体制是后毛体制的延续,而邓胡体制则已对华国锋体制进行了相当程度的改革,其后才有了经济改革的正式启动。指出这一点,是为了批驳那种必须先经济改革然后才能慢慢政治改革的观点,和那种苏联东欧先政改后经改所以失败,而中国只经改不政改反而成功的幼稚的论调。如果没有邓小平、胡耀邦对毛华体制加以政治改造在先,断不会有任何真正意义上的经济改革在后。

    但是这种政治改造在邓小平掌握大权后就止步不前了。此后,在中国改革开放的整个过程中,政治改革一直处于一个两难的境地:不改说不过去,但改哪里、如何改、改到什么地步,从未明确过。中国的经济改革有一个大致的标准,就是所谓「猫论」:生产上去了,产品丰富了,收入多了,利润大了,即使有意无意地闯了旧体制和意识形态的禁区,也是好的,至多也无大过。而在政治改革方面,却至今也没有一个类似的可操作的判别标准,凡主张政治改革的领导人总以「犯错误」而结束自己的政治生涯。

    一九八○年初的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》,其中有些内容至今还有些新鲜感。比如「要讲真话,言行一致」、「共产党员无论何时何地……都要按照事物的本来面貌如实地向党反映情况。不可看领导需要什么就提供什么」,还有「反对某个领导机关的某个同志,不等于反对这个组织,不等于反领导,更不等于反党」。而且这个准则并未要求党员与中央在思想上保持一致,而是说「党内在思想上理论上有不同的认识、有争论是正常的」。较为重要的是,这个准则要求保障党员的权利,比如「党员有权在会议上对任何组织和个人提出批评」,提出「选举要充分体现选举人的意志」,要搞普遍的差额选举,「不得规定必须选举或不选举某个人」。很遗憾,这些关于党内民主的规定并没有得到认真的执行,否则,党代会、中央委员会和政治局会议的议程和选举的方式本来应该与以往大有不同的。

    一九八○年底,邓小平提出「党和国家领导制度的改革」,主要内容是克服官僚主义、反对家长制,实行权力分散和集体领导,废除领导职务终身制,实行党内民主,并且提出了党政分开、党不代政的改革思维。同年通过的新宪法中设立了国家的中央军事委员会,这甚至暗示了军队国家化的制度改革方向。到了八十年代中期,「领导制度改革」的提法演变为「政治体制改革」,「对话」、「透明度」、「公开性」这些词语也渐渐被搬上了面。

    而此后十余年来,关于政治改革的话语逐渐稀疏。从十四大到十六大,关于政治体制改革的表述基本流于公式化,主要是「发扬社会主义民主,健全社会主义法制」的不变经文,又陆续增加了「法治国家」和「政治文明」的无定义新提法。

    上世纪初的清末新政原本是要建立君主立宪体制,但以所谓「改官制」入手,以拖延立宪招来革命而告终。历史惊人的相似,二十世纪后期开始的政治改革,真正大刀阔斧有动作的,也还是围绕官制的所谓「机构改革」,党、政府、军队、国家都搞了些有声有色的机构调整,无非增减一些官衔,增减一批机构,至少每届政府都会搞一次「国务院机构改革」,雷大雨小,新瓶旧酒。除此之外,二十多年来真实的政治改革成果实在寥寥,连「废除领导职务终身制」和差额选举这样简单的事情也还没有真正做到。


中国政改的方向

    在毛泽东的政治概念中,「民主集中制」是「不但要民主,尤其要集中」(毛从未弄懂过民主、自由这些术语的近代含义),「党性」意味着「无条件服从党」。新中国的政治操作规则是:「大权独揽,小权分散;党委决定,各方去办;办也有诀,不离原则;工作检查,党委有责。」

    由毛主持设计的这套中国政治制度,远法秦始皇和明太祖,近师苏俄和国民党。这套制度基本上排斥议会民主、蔑视个人自由、拒绝权利平等、否认普遍人权(不承认有超阶级的人权)。这套制度本质上依靠人治而不适宜于法治。

    中国政改的必要性是毋庸置疑的,但中国政改走向何处?

    美国是中国近代史上的思想先驱们曾经热情称羡过的国家,也是人类历史上最成功的国家之一。中国历史上第一个民主制度方案是一八九四年《兴中会章程》中的「建立合众政府」,所谓「合众政府」,按孙中山的解释亦即美国式的民主共和政府。

    二百多年来人类的历史证明了:多党制、代议民主制、三权分立、地方自治、军队国家化、人权保障,这些基本要素是现代政治文明所不可或缺的。东西德、南北韩、东西欧、中港台的对比,不需任何注解也足够说明问题。「照搬」也好、「西化」也好,实在是一些有害无益的政治大棒。既然西方的科技和管理可以搬过来化过去,并没有把中华民族化为「走狗」和「附庸」,那么,自由民主和人权也未必不能搬一搬化一化。


政改突破口或政改路径选择

    政治改革是权力的较量,中国政改的困境是「以权力改革权力」。权势阶层作为一个整体,是中国唯一可以迅速有效地动员起来的有组织力量,政治改革如果得不到他们的支持,便只能走向政治革命。但他们同时又是政改的最大反对力量,名为公仆实为主人的权势人物和党政权力部门既在履行着政权的职能,同时也在经营和维护其个人与团体的独特利益。

    许多年来,热心政改的人们一直在寻找所谓政治体制改革的突破口。关于政改突破口的议题有两方面的含义:其一,是试图从理论上探索出一个政治改革的逻辑上的起点;其二,是试图从制度的堡垒上找到一个易攻难守的薄弱之处。前者是理论派,着力于制定出政治改革的逻辑步骤,他们找寻突破口的方法是沙盘推演式的。这种推演的结论大致是悲观的。

    后者是实践派,着眼于既要政改,又不要让被改的人太难受,他们找突破口的方法是偷袭式的或「捏软柿子」式的。譬如本来目标是要拔掉老虎的大獠牙,却偏从爱护老虎的牙齿健康出发,就从拔龋齿开始,以防老虎警觉,即选择一个改革阻力最小、改革呼声最大、改革受益者最多、改革受损人的反抗能力最小、改革成功率最高的地方入手。但想从拔龋齿突破到拔獠牙,也太低估老虎们的经验和智慧了。

    曾经有人相信,由村民委员会选举到居民委员会选举的「基层民主」方式就是这样的一个突破口。其理由是,因为这项改革的官方阻力很小。以村主任的官帽之小、油水之薄,权势集团是可以把这点利益牺牲出去的。但村长充其量是村子的二把手,村里面有支书罩着,村外边有乡镇盯着。这种选举实在可怜,选出一万个村长所代表的民主成份,也赶不上选半个省长。

    政务公开、新闻自由也曾经被认为是政改的突破口。二十多年来知识界争取思想自由、创作自由、学术自由、新闻自由的呼声不断,对公权机关增加公开性、透明度的呼声也一浪高过一浪,对于知情权和言论权的要求,是知识分子普遍的心声。这种改革要求惹出了不少事端,闹出了不少风波,看起来这个口子很难突破。

    还有人认为修改宪法、改革人大是政改突破口。宪法「至高无上」,所以领导人发明了新理论、新口号,或者商人们不明不白积累下万贯家财,很自然想到修改宪法以定乾坤。但中国的宪法仅仅是聊胜于无。一个矛盾重重的文本、一个违宪不究的体制,立宪而不必兑现,从这里改革也是意义有限的。至于人大,其「最高权力机关」的宪法定位无法落实,而不能落实的原因绝不在人大自身,因此也就不能从人大改起。


既得利益者不愿还政于民

    还有人认为党内民主将是政治改革的突破口。理由是:在中国现行体制下,不论名义上哪个机构是权力机构、哪个机构是执法或司法机构,其实所有机构全都是党的路线方针政策的执行机构。所以改革者让一步,姑且承认全中国只有六千六百万合法选民,先让这六千多万人组成的党有了真实的民主,也便等于人大、政府、政协都有了小规模的民主。思路并不错,但中国的民主难题却正在于此:凡是无权的机构和职位,倒也可以尝试一些意义不大的民主,若是有实权、权力很大的机构和职位,官大一级压死人,谁还能舍得还政于民搞民主?

    从党、政、军、国的关系入手,党政分开、军队国家化也曾分别被认为是合适的政改突破口。从理论的角度,结合中国的近代历史,选择这样的突破口是容易理解的。因为要想建立宪政框架、法治政府,一个无所不在无所不能的党、一个游离于宪政体制之外的庞大军队,是完全不可想象的。辛辛苦苦许多年的政治改革,完全可以被一个数十人的党的高级会议或一次小小的军事行动所否定,政改希望何在?

    中国的经济改革曾经走过这样一条路,即从某个省市县开始某项改革的试点,或者从某个具体的经济主体类型开始某项改革试验,根据试点的成效再决定下一步的改革走向,比如经济特区。那么,可否以「政治特区」的方式实现政改突破?可否以地方试点的办法开辟政治改革的前进之路?一般而言,纯粹的地方试点是意义不大的,除非首先给予那个「政治特区」以真正充分的自治权,使政治特区如中国之香港或美国之某州,如此或可成为政改的试验田。不然,如果这个试点地区处于上级党政权力的层层包围之中,如渺小的行政村之选举村长,这样的试点也就没有什么意义。


政治改革必须全面才能成功

    笔者的看法是,只要是真正的政治改革项目,全都有可能成为政治改革的突破口,全都有可能引发制度的多米诺骨牌效应。而如果缺乏进行真正的全面的政治改革的诚意,那么,任何政改措施、政改试验都不会成为突破口。所以,真改和假改的选择,比从哪里改起的选择更加重要。而所谓真改,依笔者之见,仅仅在于是不是真正认同平等、自由、人权、法治的价值观,能否将国家主权还给全体国民,将基本人权的保护作为国家的基本职责,让国民选择政府并监督政府,变「坚持共产党的领导」和「无产阶级专政」为在民意监督之下的依法执政。

    以这个标准来看,笔者认为:真正的政改必然是全面的政改,党的政治功能、党政军之间的关系,是必须加以彻底改革的。如果非要排列一下改革内容的优先次序和重要程度的话,那么,兑现宪法比修改宪法更加紧要,党内民主比村委会居委会的民主更加紧要,人大选举比村民选举更加重要,人大常委会和人大主席团的直接民选比人大代表的选举更加重要,国家主席的差额选举比省市长的差额选举更加紧要……,等等。一句话,真正的政治改革必须针对真正的权力,必须将真正的大权和实权交给人民去选择、监督。从大处着眼,才能从小处着手。(动向7月号) (博讯boxun.com)


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