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大众观点

何清涟文章: 市场失灵与政府失灵——中国经济的反市场形态根源分析

【博讯3月30日消息】 市场失灵与政府失灵——中国经济的反市场形态根源分析

何清涟

  在清理资料的过程中,理出了几组数据。这几组数据之间,其实有着一种内在联系。它标示着中国当前国家、市场与社会三者之间的关系,同时也给分析家们指出了一点:这三者关系中的的关键一环是国家作用与政府行为,只要制造租金的各种社会条件没有改变,政府继续作为投资主体起主导作用,具有可操作性的、市场经济所必需的金融条件(金融、外汇等资本市场)就无法形成,各种反市场规律的经济现象就会继续存在。

  反市场规律的一组矛盾现象

  先分析从各种新闻报道中搜集来的几组数据:  一、 市场需求不旺与最终消费率下降  自从90年代初的经济泡沫消退以后,市场疲软已成为制约中国经济发展的主要因素,如何刺激消费成了中国经济的一个主题。积压物资的日益增多,成了企业三角债清偿难的一大主要原因。早在1996年底,中国的积压物资价值已达5000多亿元;1997年GDP为7(47万亿元,累计库存为3万亿元;1998年GDP为7(9亿元,累计库存4(6亿元。1有人分析,今年第二季度的库存物资有所减少,是宏观经济形势向好的表现。但分析者显然忽视了一个因素:积压物资有所下降与企业开工率下降二者密切相关,由于种种原因,到1998年,我国半停产状态的企业达21(3%,停产状态的企业达0(9%,比1997年的状况还要严重。2  与商品库存增加的同时,却是最终消费率(最终消费额占GDP生产额的比重),以及消费需求对GDP增长的贡献率在逐年下降。国家计委宏观经济课题组曾发表一个报告,该报告列出一组数据:我国从1981年以来,最终消费率基本以平均每年0(6个百分点的幅度下降,已由1981年的67(5%降至1997年58(8%,大大低于70%的国际平均水平;居民消费率由53(1%下降至47(5%,比起60%的国际水平也明显偏低。该报告认为,目前最终消费率已降至历史最低水平,对于一个只能以内需为主的国家,消费率过低、储蓄率过高将成为再生产正常循环的严重障碍。3  消费需求对GDP增长的贡献率逐年下降。据权威部门透露,1998年已是自1994以来连续第四年下降,消费需求对GDP的贡献率估计接近40%,较1997年下降了15(5%个百分点。4消费偏淡成为制约经济增长的重要因素。

  二、 城乡居民储蓄存款持续攀升   1978年改革开放初期,我国城乡居民储蓄存款为210(6亿元,1997年则升至46279(8亿元。5与此相关的城市居民储蓄余额,1984—1988年平均增加额为582亿元,1989—1993年平均增加额为3800亿元,1994—1998年则高达7700亿元。6今年3月末,城乡居民储蓄存款余额达57814(7亿元,比去年同期增长18(8%。储蓄存款持续高增长是在国家宏观经济调整、产业结构失调、商品需求不旺、失业现象严重、居民预期收入危机感增强等综合作用下的产物。从存款结构看,据国家统计局近期的一份研究报告分析,在当前的57814(7亿储蓄存款中,有1万多亿为公款私存、灰色收入或黑色收入,60%左右为定期存款。在国家逐渐推行存款实名制和不断加大金融监管的预期1~2年内,20%左右的公款私存部分将较快地从储蓄存款中剥离出去。另有39%的存款为目的性存款,到期后将提作他用。较乐观的分析认为,这些因素都有利于银行储蓄发展,一旦这些因素得以消除与缓解,银行储蓄业务必然受到震荡性的萎缩冲击。也就是说,存款不会总是这样持续攀升。7  我国政府在将自己变成国家银行体系的巨额借款人的同时,采取了三个有效的办法避免了通货膨胀:第一,中国政府仍然保持对“软约束”的国有企业的控制,并给予它们强有力的金融支持。支持国有企业的理由不是因为这些企业的产品重要,而是因为这些企业里面有成千上万的人在就业。而这种支持的直接后果就是大量产品的无效供给;第二,它对非国有经济实行很硬的预算约束,并给予很少的银行信贷。第三,它对储蓄存款确定了正的实际利率,使得中国城乡居民存款与金融资产一直保持着巨额增长,这一点保证了中国政府能够为自己的经济建设进行巨额融资。但是不受控制地融资与用非通货膨胀型的办法弥补财政赤字的直接后果就是银行债务比率逐年升高,金融系统大量发生的贪污腐败行为也大大加深了银行危机,到1996年我国银行的自有资产已下降到3%左右。目前我国银行的正常运作主要依靠国家信用维持。可以说,中国政府陷入一种两难境地:一方面,现在的国有银行的呆滞贷款无法收回,需要银行和企业两方面的大范围的重新资本化,这就是债权转股权建议出台的大背景;另一方面,债权转股权之举极可能摧毁社会的信用道德。那些正常还贷的企业看到拖欠贷款的企业可以通过债权转股权的形式赖帐,以后再也不会按时还贷。所以在大规模推出债权转股权之举前,必须对银行体系面临的道德风险作一客观评估,因为这种改革可不是交得起“学费”的改革。

  三、商品零售额的增长  在最终消费率下降与城乡居民储蓄存款攀升之间,二者一直被看作是此消彼长的简单因果关系。仅从这两组数据考虑,人们理所当然得出结论:消费需求是社会再生产的终点和新的起点,只有扩大消费需求,才能从根本上促进生产规模的扩大,保证增加的投资取得预期效益,为经济增长提供持久动力。从中长期发展战略考虑,寻找新的经济增长点一直成为我国政府与经济学界的热门话题。  如果仅从消费率过低、储蓄率过高,以及消费对GDP增长的贡献率在逐年下降这几组数据看,得出上述结论是非常自然的事情。但另一组数据告诉我们的却要复杂得多:1994-1998年商品零售额增减情况8

年份 1994 1995 1996 1997 1998 社会商品零售总额(亿元) 16053.0 20598.0 24614.0 26843.0 29155.0 比上年增长(%) 15.3 22.0 16.3 8.3 7.9

  上述数据说明一个问题:在储蓄率上升的同时,社会商品零售总额也在一直上升。如果从各类商品的需求弹性来看,消费不畅并非百姓持币观望,而是社会供给远远大于需求。而支撑着社会庞大无效供给的是我国某些行业生产能力的严重过剩。有人认为,改革20年,中国培育了一个过剩经济。这话从表面上确实不错,但如果考虑到这样的事实:我国人均国民生产总值仅840美元,与发达国家相差达40多倍;按人均个人收入来计算,差距还要更大。据调查,在农村,彩电、洗衣机、电冰箱这三大件还有80%的空白,除缺电少水、没有电视信号接转站等原因外,占人口主体的农民收入增长缓慢、购买力不强是最根本的原因。由此可见,目前这种“过剩”根本不是需求不旺引起的商品过剩,而是投资误导与其他政策性因素形成的巨大产能过剩所导致的商品过剩,是在中国还存在数千万贫困人口尚未温饱的基础上形成的低水平“商品过剩”。这一点将在后面加以详尽分析。

  四、庞大的生产能力过剩   我国目前庞大的生产能力过剩,主要是90年代产业结构再呈趋同态势的结果。这一点倒也并非今日才看出的问题,一些经济学家早就就此问题发出警告,国家每年也颁布了投资已达饱和的行业名单。但由于我国各级政府具有资源配置功能,且兼每年以经济增长指标为考核官员业绩的主要方面,再加上地方、部门与个人的利益驱动,这一警告基本上没能对地方政府“拍脑袋”决定投资方案的行为模式起到阻遏作用。中国的错误似乎总要重复出现两次以上。80年代中期,我国的彩电大战、冰箱大战就是因为各地产业结构严重呈趋同态势而引起,最后经过一轮恶战后,将不少企业淘汰出局。当时各地政府都理所当然地将庞大的资源浪费视为交“学费”,中央政府也没有为以后不交这种“学费”设立限制。到了“八五”时期,各地投资热点又惊人相似:广东沿海等地受香港产业转移以及珠江三角洲出口导向战略等因素影响,加之利益驱动与信贷、财务等约束机制不完善,珠江三角洲内产业结构严重趋同。而将眼光延伸到长江三角洲时,还可以看到,在这两大三角洲正在为调整产业结构进行努力的时候,新的趋同又再次在全国出现:  珠江三角洲的工业支柱设定为:改造和提高电子、轻纺(包括纺织服装、家电、食品饮料)和医药等现有支柱工业,适当发展重化工,大力培植高新技术产业,形成汽车、石化、钢铁等新的支柱工业;  长江三角洲的心脏——上海市提出上海要形成六大支柱产业,这六大支柱分别是:汽车、电子信息设备、电站成套设备、石油精细化工、钢铁和家电;重庆的支柱产业:汽车(摩托车)、重大机械装备、冶金、化工、建筑建材、轻纺;浙江的支柱产业:汽车与摩托车、石油化工及精细化工、电子信息、新型合成材料;安徽:汽车、工程机械、石油化工及精细化工、家用电器;江苏:汽车(摩托车)、机械、石油化工、电子。  上述情况,经济学界有人曾发出过警告,作为一级资源配置者的中央政府也曾多次指出,长江经济带已初步暴露出产业同构化、投资分散化和空间布局不合理等问题。要求各省市出台一系列有较强约束力措施,但这种指出看来没多少效果,因为事实是现在许多产业的生产能力严重过剩。有资料显示,我国的非农业生产部门存在严重过剩:

生产能力及其利用率 9        电信   电力    高速公路   航空    电脑     电冰箱 洗衣机   空调    彩电  微波炉 汽车   摩托车   房地产       (百万门) (千兆瓦/小时)(公里)(百万英里运力)(百万台)(百万台)(百万台)(百万台)(百万台)(百万台)(百万辆)(百万辆)

生产能力 1997年 111 4600 95138 20 22 11 40 40 2.8 3.0利用率(%)1997年 63.3 53.7 10.8 64.0 36.0 56.0 40.7 44.4 50.0 55.0   33.0  65.8生产能力 1998年 135 6000 108457 4.2 21 3.0 3.0利用率 1998年   63.7 50.3 12.0 60.0 67.0 52.7 54.0 33.0  67.9

  从上表列出的13个行业的生产能力来看,利用率最低的是高速公路,只有12%;最高的是房地产业,其利用率也只有67.9%。而上述生产能力严重过剩的行业,恰好不少是各地支柱产业同构所造成的。在零售商品额不断增长的情况下,出现这种生产能力严重闲置的情况,说明我国的投资体制存在严重问题。可以说,造成中国生产能力严重过剩的原因主要是投资误导,资源配置不当,而投资误导的主角是地方政府。一方面,地方政府一直利用其对资金的影响与控制,追求投资的最大化,以此推动经济的发展。这就出现了几个地方政府同时作出相同的投资,不止一次造成某些“热门”产业的出现,结果是用不着多久,热门产业变成了“夕阳产业”。最显著的例子是集装箱行业,由于地方政府有1000万美元以下的审批权,结果在不到10年间,我国竟成了世界上最大的集装箱生产地,最后是这一行业各厂商在过度竞争下,互相杀伤。又如小汽车行业,也是一哄而上,造成巨大的产能过剩。VCD视盘机走俏时,一哄而上的投资导致这一行业的生产能力大大过剩,利用率不到目前生产能力的20%。另一方面,地方政府通过提供优惠政策鼓励外方直接投资,最常见的办法是给投资者以补贴,使得他们能在与原有企业的竞争中胜出。过去5年中,中国利用的外资达1860亿美元,其中相当比例是投资在生产能力已经过剩的产业中,如汽车、石化以及零售业。巨大的生产能力过剩的局面说明我国的企业投资体制与改革前相比,还没有根本性的变化。改革前的投资体制下,企业受到是资源约束,即投资所需要的资金约束,也就是说,负责投资的官员们认为什么领域需要投资,资金就投往何方。改革要达到的目标本来应该是让企业的投资受到需求约束,即市场上需要什么就生产什么。上述情况中最值得注意的就是中央政府与地方政府在作为投资主体时的利益不一致,这种不一致是造成中国目前产业结构失衡的主要原因。

  五、反市场规律的悖论:商品过剩与消费者主动选择权的缺失还有一组看似矛盾的现象研究者不得不加以注意:我国的商品过剩是在产业技术手段落后、生产率普遍低下、产品竞争力不强基础上的过剩。按照一般常规,在过剩状态下,买方会在买卖双方的竞争中逐渐处于有利地位,生产领域中会逐渐优胜劣汰,流通领域中消费者权益会不断强化。但我国的市场形态却出现了完全相反的情况,完全不是一个买方有主动选择权的格局,一是假冒伪劣产品盛行,这类扰乱经济秩序的行为在部分地区还受到地方政府的纵容与鼓励;二是各部门利用特殊权力强制摊派“购买”成风,不少城市的中小学与医院就向学生或顾客强制“推销”一些“消费者”根本不需要的产品;三是邮电、保险、银行等部门利用其垄断地位强制或误导消费者接受不平等条件。这种情况与发达国家商品过剩状态下的买方地位完全不同。反过来促使企业行为发生劣变,反映在全国消协的投诉热点上,投诉门类共有质量、价格、虚假广告、假冒商品、欺骗诈销、计量等,10这表明企业经营的重点不在于提高产品质量与内部管理,而在于用各种手段,包括各种不正当欺诈手段进行营销。可以说,在目前的市场形态下,消费者主权缺失。在商品过剩的状态下发生这种情况,实为世界经济史上绝无仅有。

  财政启动为何难以奏效

  造成庞大的生产能力过剩,实在是“冰冻三尺,非一日之寒”。早在房地产业出现问题之时,有人就提出效法“罗斯福新政”,动用国家财政力量,加大基础设施建设的投资来拉动需求,启动经济。这些主张有一定道理,因为在社会总需求不足的特殊时期,以财政收支的不平衡来换取经济与社会的稳定发展,也是现代经济学的一个基本原理,但一具体到中国的国情,问题就不那么简单了。从去年开始,不断见诸于报端的消息实在令人寒心:  从1998年开始,震动全国的豆腐渣工程有如下几项:1998年夏季抗洪抢险时暴露的九江堤防“豆腐渣”工程;1998年投资上亿的云南“坑人路”被曝光;1999年1月4日18时50分垮塌的四川省綦江县彩虹桥,由此牵出綦江县共有100余个不合格工程项目;1999年4月17日通江县的彭坎岩大桥主拱垮塌,导致6人死亡,11人重伤。据披露,通江县境内的危桥还有数座:沙溪境内长约180余米的双拱空心石桥桥体石块下落;铁佛境内长滩大桥桥体下沉。三峡工程也有20余处出现严重问题。由民建上海市委员会援建的陕西省延安市柳林镇的希望小学最后也成了豆腐渣工程。11如此“豆腐渣”工程当然不止上述几处,顺便检索近期报纸,就可信手拈来几则。去年  九江堤防的“豆腐渣”工程迫使中央政府对全国的水利工程进行检查,最后作出结论:水利基建整体质量看好,堤防工程存在问题较多,尤其是那些以地方管理为主、有农民投工投劳参加建设,以及投资有缺口的中小型堤防工程项目的质量问题较多。这些项目有的是资金被挪用或被层层克扣,有的是被层层分包,造成工程偷工减料,给工程质量留下隐患。12  上述偷工减料还只是问题的一个方面,基建项目预决算虚报数字同样惊人,财政部近日公布的统计结果显示,1998年在财政部门对23320个投资项目进行的预决算审查中,共核减不合理基本建设支出88亿元,河南省三门峡市六峰路拓宽改造工程一项,虚报额竟高达25.3%。13  针对建筑市场出现的严重问题,建设部推出九项措施整顿市场。据透露,整个“八五”期间,共发生重大工程质量事故78起,死亡289人,重伤253人,平均每年发生15起,直接经济损失几百亿元。14  据报载,近几年全国每年因建筑工程倒塌事故而造成的损失在1000亿元左右。目前,仍有20%的工程没有达到国家规定的质量标准。国家检查机关近几年查处的10多万件贿赂案件,涉及建筑业的竟占63%。而国家于1998年增发的1000亿元国债投入基础设施建设,对比两个1000亿元,“豆腐渣工程”刚好抵消了中央增发国债的投入。据披露,1995年以后竣工和1996年在建的50万元以上的25(14万个工程项目中,约40%的项目处于失控状态,或不进行公开的投标而搞“地下交易”或“暗箱操作”,于是就出现了“大楼盖起来,干部倒下去”的怪现象。  列举上面的数据,旨在说明为什么近两年加大财政投入启动经济却启而不动。有经验的研究者可以从上述信息中分析出问题的症结:我们不能只看财政资金投入的总额达到多少,必须要追索它的流向和流程。在吏治腐败的情况下,强化政府财政措施就意味着形成巨大租金,产生不经济的寻租活动。财政资金往往会通过政府各级部门流向寻租者,如目前相当普遍的工程层层转包现象即是明显例子。财政投入流失的另一渠道就是各级政府部门的截留。如1998年对国有粮食部门进行审计,发现和查处严重挤占挪用收购资金等违反财经法规案件1181起。15过去六年来,我国粮食收购款在总共产生了2140亿元的大窟窿,其中800多亿元挤占挪用,其余皆为亏损挂帐。16由于寻租人与参与截留财政款分肥者均是高收入群体,对住房及一般生活消费品的需求早已满足,部分“成功者”甚至早已达到“小车一部,房子两所,老婆一正一副”的生活消费水平,因此这部分资金一般都转化为银行存款或进入证券市场,难以转化为消费需求。  寻租及截留的款项到底占财政投入多少?无法估量,据估计,一般发展中国家的扶贫及各种政府拨款,约有40%左右在使用过程中流失到个人口袋里。换言之,上述事实只证明了一点:在政府未能形成防范寻租行为的有效机制时,加大财政投入进行基础设施建设的结果,只是使财富流向政治力量强的阶层手中。

  倾斜的市场供给

  今年自5月份以来政府以公开托市的手法介入股市,并发表人民日报评论员文章动员全国公开参加炒股,亦即动员人民参加一种公开的合法的大规模赌博。并于6月10日降息,这是近三年来第七次降息,而且幅度相当大。与此同时,股市也出现了飚升现象,通过纸币进行财富重新分配又开始新的一轮。政府的目的显然是要将钱赶到“市场”去消费,一些经济评论与传媒的标题已到如此程度:花钱就是爱国。但这种饮鸩止渴的办法并未能将股市的繁荣维持多久,因为启动股市以后,这种泡沫经济必须通过多层次的投机才能获得虚拟升值,而多层次的投机又必须靠不断增大货币投入才能维持。与此同时,居民存款也未出现大规模的下降,这意味着“赶钱”的措施收效甚微。这就得回到一个基本问题——中国市场中的供需结构特点这一方面来分析。  与发达国家有别的是,我国政府实际上居于各种资源配置者的中心地位,如果将我国政府活动视为经济活动的起始点,到终端生产出来的产品与社会服务则有几大类:(图表) 完全竞争性产品市场有大量非国有企业参与,追求的是效率;而公共服务部门则多由国家垄断,它们的存在有多个目标,既有经济的(如就业),也有非经济的,如国家安全,加强社会控制等。这里仅从消费者需求出发来分类:  第一类:需求弹性小的商品与服务,如水、电、煤气、医疗、教育、社会保险(养老、医疗、失业),住房。这类商品与服务不管是经济形势好还是不好,百姓总得消费。社会保险是社会福利,在我国还刚起步,其费用的缴交属国家强制性,不在本文讨论范围。其余数项,基本上是属于垄断性“商品”或服务,“市场”完全向商品的供给者倾斜,买方没有主动选择权。由于缺乏竞争性,这些行业存在普遍的无效率与浪费,向消费者提供的商品(或服务)质量低劣,“电老虎”与“气老虎”之称足见这类商品的垄断供给者之威势。这些行业的乱收费现象也经常见诸报端。医疗事故近年频发,教育方面存在的问题更是多多,教育质量奇差,教育内容严重滞后于社会发展已是人所共知的事实。这些行业的职业道德也是民众经常指责的对象。但因其垄断性,这些年来其价格还一直上扬,尤其是教育与医疗,在改革前是作为社会福利分配给职工的(长时期以来,职工的工资只含有基本生活费,并无这类费用包含在里面),而近年来这几项改革相继推出,逐步转移为个人支付,与此同时,教育费用与医疗费用的大幅度上涨,已大大超出了百姓的承受能力。笔者曾对一些家庭月收入1万元以上、家庭固定资产几百万以上者进行过口头调查,他们对这两项费用的上涨幅度都深感难以承受,在对国内外教育进行“成本”与“效益”比较后,大都选择让孩子出国留学接受教育,一半以上家庭在中学阶段即让孩子出国。以此观之,只要我们的教育体制改革局限于收费与扩大规模这两项上,这些流出去的钱决不会再回流。  第二类,需求弹性较前一类大的商品。这一类商品有两种情况,一是虽为百姓所需,但在城市已达到市场饱和的产品,如电冰箱、电视、洗衣机等;另一类产品则为老百姓所需,但购买直接受其经济条件及购买意愿支配的产品,如微波炉、电脑、空调、摩托车。部分农村居民虽然还没有这类商品,但或受基础设施的影响,如缺电,没有电视接收系统等原因,或者不购买,或者无力购买。生产上述产品的行业,早已引入竞争机制,企业一方面面临国内同类产品的竞争,另一方面是国外同类产品的竞争。如前所述,这些行业由于地方利益牵引,重复投资,早在前几年就已经存在严重的产品过剩,目前这方面的市场供给的主体对象,定位于有购买力的人群进行升级换代。  第三类,百姓迫切需要,而价格与百姓购买力相差甚远的,如住房。中国的老百姓的住房水平,现在人均只有8平方米,与发达国家相差很远。这些年来我国的住宅建设发展很快,但因房地产业是个寻租行为泛滥的行业,房价因此居高不下,为居民年收入的12倍以上(北京、上海、深圳、广州四地更高于此水平),所以房地产业产生了巨大的供需缺口:一方面,房地产市场有8000万平方米(截止1998年底)商品房卖不出;另一方面百姓的住房确实不够住。而房地产的价格降不下来,是因为房地产业已完全进入一种“政策性陷阱”:开发商的主体是国有企业,贷款80%以上来自银行。房地产价格只要一日不降,该公司的资产帐面价值也还能保值,经营者的业绩也还放在那里——这一点直接与老总们的乌纱有关——贷款是银行的,拖上几年不还,也都是公对公,更加之目前有人主张债权转股权,为欠债者开了一条新通道,所以这一政策性陷阱越挖越深。  第四类,地方政府盲目投资引进的项目,如小汽车。前两年,各地都将发展小汽车作为本省的支柱产业,这一行业存在巨大的产能过剩。而事实上,90%以上的中国人的生活水平还根本未能进入这一层次:养一台车的费用包括车险、养路费用、汽油、维修、停车费用、车位费,等等,一般国产车都在1500元~2000元之间,大大超越了一般人的消费能力。而且中国大多数大中城市都存在交通拥挤的情况,如果再盲目发展私人用小汽车,不仅会使本就拥挤不堪的城市交通更为挤塞,还有能源供应与随之而来的环境污染问题。  上述分析表明:非垄断行业的产品大多属于耐用消费品(最低消费周期3-5年),供给过剩,生产能力大量闲置;而垄断行业的产品大多属于多次消费品(如交通、水、电、煤气),但因其垄断地位而价高质次,消费者只能被动接受。一些原本属于社会福利的医疗、养老保险、教育等,目前正处在改革初期,名义上现在未曾产业化,但因其垄断地位,则完全成了一个价高质次、买方完全没有选择自主权的卖方市场。老百姓存入银行的钱,大多是为了购买后两类垄断性商品与服务作准备。随着这几项改革的逐步深化,存款难以从银行驱赶到市场。  中国建设银行三峡分行在今年曾进行了一项调查,调查结果表明,居民选择储蓄的动机主要是因为改革压力加大,对未来收入预期不佳。在被调查的储户当中,为了应付未来基本生活,以及住房商品化、子女教育费用的共占80%,而用作投资保值及因为没有感兴趣的商品可购买的只占20%。17其他类似调查也表明了相同结果。道理很简单:老百姓手中有限的钱,是为了将来的生活保障,按道理,连续七次调低银行利率,都还未能启动市场,说明调低银行利率的措施已经失灵,不可再用,再用这种措施无非是用老百姓的钱去贴补国家财政,只能解一时之渴,无法从根本上解决问题。

  政府失灵与市场失灵的直接原因

  上述问题表现出了一种奇怪的混合:市场失灵的同时政府也失灵。市场失灵有一个相同的重要来源,那就是不完善信息和不完全市场。我国因为多个地方政府成为资源配置的主体,导致各地产业结构重复雷同;而这成千上万个企业做出的生产决定,造成了重复生产与无效率。而不完善信息与不完善市场问题还同样是政府失灵的一个重要来源,最后导致政府为社会提供了大量的负供给。从1993年加强宏观调控以来,我国政府干预经济的力度不断加强。不断加强调控力度的原因基于两点:一方面,政府高估了直接调控的力量;另一方面,政府亦低估了间接调控的力量。但直接调控要想获得成功,不可或缺的因素就是调控者不仅要具备大量信息,这些信息包含两方面内容:首先是拥有决定做什么的信息;其次是还必须具备有效监管经济过程的能力,包括有效监管经济运作过程与经济结果的能力。然而我国政府目前的状态表明,无论是在获得真实信息方面还是在事后监管经济运作过程与经济结果都未能达到正常状态。  首先是信息的严重失真。这方面首先包括政府部门统计数据的掺假失真。由于考核地方官员以经济增长为主要指标,这就鼓励了各地官员在统计数据上弄虚作假,以虚假信息来对付上级政府的考核,而中央往往根据这些层层上报的有严重水分的失真数据作出形势判断,并制订相应的政策,这种政策供给的无效率可想而知。其次是一种出于部门利益驱动目的而提供的一种信息“负供给”,18最危险的建议已被少数人当作可行方案提出来:如证券界部分人士认为增发货币维持股市的泡沫式增长会带来一种财富效应。还有出于企业利益考虑提出的减免亏损企业的债务,出于财政考虑提出扩大货币发行量以缓解财政困难等等。而这些建议如当真被采纳实行,则等于玩火自焚:减免亏损企业债务等于彻底摧毁社会的道德信用堤坝,既然拖欠银行的钱可以获得减免,那么今后所有的借款者都可以采用这种逃债的方式规避银行债务,银行的信用链条将会因此断裂。而提出依靠增发大量货币来缓解中央财政困难的建议如若不是缺乏经济史方面的常识,就是对社会缺乏应有的责任感,因为这一政策的目的无非是为了打通中央财政与中央银行这两只钱袋,并不能从根本上解决中央政府的财政困难,因为绝大多数国家的中央财政从来都是困难的,如最富有的美国政府都只能通过赤字财政来维持开支,并依靠发展经济与合理地扩大税基,而不是靠从其“中央银行”这只口袋过量攫取来满足财政的无止境需求。更何况在我国的中央政府现在还在承担投资者主体的大量责任,其对资金的需求几乎没有限量,在这种情况下,建议打通中央银行这只口袋,让其不受限制地向中央政府供应货币是非常危险的政策建议。信息的虚假供给,还由于某些政府主管部门不当政策的鼓励加大了趋势。与此同时,政府对社会的“正供给”──如政令的下达、改革措施的执行、法律对社会的约束等等,却均处于一种无效率状态,造成了“软政权化”的局面。  其次是政府事实上对经济过程的监管及事后监督欠缺力度。改革开放以来,政府行为的一大特点可以概括为权力市场化与政府行为企业化。各级政府官员现在都将自己手中的公共权力视为一种稀缺资源,将前来办事的公民视为“客户”,以各种手段迫使客户进行“权钱交换”。这方面的例证翻开报纸随处可见。而叠床架屋式的反贪机构的膨胀根本赶不上贪污腐败行为膨胀的速度,运动式的反贪污也早已出现边际效益下降的现象:反贪污腐败的口号越响亮,贪污腐败的数额越来越大,卷入腐败丑闻的高官越来越多,所谓“阳光法”处于虚设状态,这一点已从经济犯罪案件的直线上升得到证明。这种情况下,根本不能指望政府还能对经济过程及其结果进行有效监督。  中国经济的反市场化特征由此形成。政府对社会的供给已出现了这样的情况:“正供给”──如政令的下达、改革措施的执行、法律对社会的约束等等,均处于一种无效率状态,造成了“软政权化”的局面,而与此同时,各种“负供给”却呈不断增大并强化的趋势。对于官员们个人来说,在这种格局中,个人品质已不是决定其行为的主要因素。  根据世界经验,在所有的发展中国家,决策者基本上全凭历史积淀和个人的从政经验(政治倾向)来处理有关问题,他们比较喜欢听从有关经济改革的建议,对任何有关政治体制改革的建议则不太感兴趣。我国的改革指导思想是“摸着石头过河”,而到了90年代以后,改革其实已经到了扬子江,早已摸不着“石头”,决策者也根本无法凭借制度的历史积淀与个人的从政经验来解决问题。而解决社会问题的前提是正确认识社会,而政府部门层级之间那种严重扭曲的信息负供给,造成人们无法正确理解社会,把握环境,于是出现了在市场失灵的地方政府也失灵的双重失灵现象。

  政府改革为什么势在必行?

  从短期来说,改善经济运行状况可以采取一些措施,如逐步放开公共产业,让非国有资本进入,加强竞争性以改善公共产品的供给状况,形成消费者主权;降低房地产价格,让百姓以6-8年的家庭年收入即可购买一套小康水平的住房,以部分房地产商破产的代价消除政策性陷阱,化解银行危机,以解决特殊国情、特殊过剩的问题。但从长远来看,最重要的问题则是政府作为投资主体的局面应该尽快结束,而这就已不是经济领域内作文章可解决问题的事情。它与政府改革有直接关系。  世界范围内对政府作用的重新思考,始于80年代中后期。引起人们思考的原因主要是几个:前苏联、东欧国家“指令-控制型”经济的崩溃;发达国家(亦即福利国家)的财政危机;东南亚国家经济奇迹的兴起(现在则要加上“奇迹”的破灭)。  在这些反差极大的现象背后,其实就是政府在现代社会中的有效性问题。可以说,现在没有人再会象本世纪初的无政府主义者那样去认识政府的作用,大家已基本上承认这一事实:没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。但是世界在变化,有关政府职能的要求也在变化。凯恩斯主义的最大成就是促使人们认识到一点:国家在经济与社会发展中的中心地位,不是作为经济增长的直接提供者,而是作为合作者、催化剂和促进者。至于有效的政府应该包括哪些内容,却因为每一国家所拥有的人口、资源、历史文化、政治传承等各自的渊源不同而很不一样。如美国的民主政治要原封不动地用到亚洲国家来可能会失效;而亚洲的专制政体也不能用来统治欧美国家。但不管是哪一个现代国家的政府,都面临一个共同的问题,那就是在经济发展成为世界主流时,得向子民们拿出可持续发展方略,消除贫困,达到社会的长治久安。在发达国家里,政府对经济与社会发展的主导干预措施主要是针对市场失灵;而在发展中国家,政府作用则要大得多,因为这些国家就连基础性的公共物品,如财产权的保护、道路的建设、基础医疗保健与基础教育都无法提供(或是提供的公共物品质量不断下降),从而形成一种恶性循环:由于政府官员贪污腐败,公共服务质量恶化,人民与企业相应采取种种措施逃避税收,进而导致公共服务质量进一步恶化,进入一种“马太效应”式的恶性循环。  世界银行曾组织专家们认真研究,提出了如何提高政府有效性的两阶段进程。第一阶段有两个步骤:首先,政府必须将它所具有的能力集中于它能够完成而且应该完成的任务上,即集中于基础性工作,这些工作包括建立法律基础,保持非扭曲性的政策环境(包括宏观经济的稳定),投资于基本的社会服务与基础设施,通过与工商界和市民社会达成合作关系而提高政府有限的能力——专家们对世界上69个国家当地企业家的调查显示,许多政府在履行其核心职能方面相当不称职:它们不能保护法律与秩序,不能保护财产权,而且在法规与政策的运用上没有预见性。投资者认为这种类型的政府不可信,它所导致的结果就是投资和增长受损。一些国家现在正在利用公众舆论的力量,使法规更具有灵活性,应用政府自我管理机制,选择有效的以市场为基础的工具等,使投资软环境得到改善——其次则是让竞争性的私人企业参与公共部门的活动。人们越来越认识到,在许多国家中,社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供,不可能产生很好的结果。一些政府开始将基础设施和服务的融资与它们的运营和提供区分开,并将公共事业中的竞争性部门与垄断部门分开。  第二个阶段则是重振政府机构的活力。这方面可以利用3个基本的激励机制:一、有效的法律与限制措施。在许多发展中国家,立法机构和司法机构对执行机构的监督相当薄弱,目标的设定与完成这些目标所需政策之间的联系比较混乱。而发展中国家的一般通病是制定法律比较容易,执行起来相当困难。但一个国家要想建设成法治国家,它就必须实施自己制定的法律法规。提高公共部门活力的任何有效战略,其主要途径就是通过缩减随意性的权力来减少腐败的机会。二、将政府置于更激烈的竞争之下,如通过聘用制度的改革、建立基于个人才干的内部晋升制度,等等,以便在公务员中促进竞争;在公共物品和服务的提供上加强竞争;三、使政府和人民保持更密切的联系,如使人民获得发言权、让人民有更广泛参与政治经济生活的正常管道、谨慎地下放权力等。发达国家可以提供有效政府促使社会经济良性发展的例证,用经济学的语言来概括,这些国家的政府向社会提供了“正供给”;而陷入贫困与发展不足等一系列恶性循环的国家和地区则提供低效能政府影响经济发展的具体例证,换言之,这些国家与地区的政府向社会提供了大量的“负供给”。从这方面来说,世界各国尤其是前社会主义国家在重建政府作用方面确实面临重大挑战。但答案是明显的:改革有风险,而不改革要付出的社会代价可能更大。

资料来源:1《中国市场经济报》1996年11月2日2《中国经济时报》1998年12月7日,第1版3《周末》1999年5月28日4《中国经济时报》1999年2月4日5 新华社1998年12月14日发布国家统计局数字6《粤港信息日报》1999年5月16日一版,原点市场研究公司资料中心提供数据7《中国经济时报》1999年4月29日8《中华工商时报》1999年2月2日,1版9《港澳经济》1999年4月号10《中国经济时报》1998年2月24日11 原载《经济日报》,《深圳商报》1999年5月9日第10版转载,《南方都市报》1999年5月25日。12《中国经济时报》1999年2月20日13《深星时报》1999年5月9日14《中国市场经济报》1999年4月22日,第6版15《中华工商时报》1998年12月7日,第2版16《中华工商时报》1998年10月13日,第2版17《中国经济时报》1999年4月29日,第1版18 “负供给”概念由张祥平先生首创,本文借用。见张祥平:《从一阶均衡到二阶均衡——经济分析框架的扩展和若干结论》,《中国社会科学季刊》(香港)1998年夏季号。(共13740字) (博讯boxun.com)


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