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霾是“自然灾害”?——推卸政府责任的法案
(博讯北京时间2016年12月19日 转载)
    
    龚刃韧:北京等地法规将霾列为气象灾害,这可能导致作为监管者的政府以不可抗力为免责事由,减免或推卸责任。
    

    现在大家都已知道,霾是由于工业排放、汽车尾气、燃煤等人为因素造成的空气污染。然而,据2016年12月13日《法制日报》和12月15日《新京报》的报道,12月1日,北京市人大常委会发布的《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》(以下简称《草案》)第二款,明确将霾列为气象灾害。
    
    对该《草案》第二款,部分环境法专家提出了质疑。他们认为:人类活动排放大量污染物是造成霾的根本内因,霾的本质是污染,与自然灾害有着根本区别;人类不排放致霾污染物,就不会有霾的现象出现;如果把“霾”作为气象灾害,就会排除人为污染的情形,造成任何人排污无需担责或“依法脱责”。不过,也有些专家(包括中国工程院院士)认为“霾”应作为气象灾害。
    
    我个人更赞同这些环保法专家的意见。我还认为,《草案》第二款在客观上也可能成为减缓政府压力或推卸政府责任的条款,因为在防止空气污染方面,政府承担着监督和管理的首要职责。气象灾害是自然灾害的主要类型,一旦把空气污染的“霾”作为气象灾害即自然灾害,不仅会使污染气体排放者减免责任,而且作为监管者的政府也可以“不可抗力”作为免责事由,减免或推卸责任。
    
    虽然霾的产生与气象条件有一定联系,但主要原因还是人类活动造成的污染,而气象条件只是次要的外因。即使是全球性气候变化,也与人类工业生产活动的温室气体排放有因果关系。正是为了应对气候变化,国际社会制定了一系列相关条约,如1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》、2015年《巴黎协定》等。这些国际条约的宗旨和目的就是要求各国承担减排多种温室气体的义务。尽管全球气候变化有着重要的人为因素,但并不是世界各地在气候变化条件下都常有严重的雾霾现象存在。对中国来说,对霾的积极防治与履行国际条约义务是一致的。
    
    无论是根据国内法规还是根据世界气象组织文件的定义,霾都不属于气象灾害。例如,中国国务院《气象灾害防御条例》第二条将气象灾害列举为:“台风、暴雨(雪)、寒潮、大风(沙尘暴)、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害。”又如,世界气象组织(WMO)2015年版《技术规则》(Technical Regulations)列举的“灾害性天气条件”(hazardous weather conditions)包括:冰雹、霜冻、干旱、洪水、大风、龙卷风、热带气旋。因此,霾与气象灾害有本质的区别,是完全不同的概念。世界卫生组织国际癌症研究机构于2013年进行了一项评估,结论是室外空气污染对人类有致癌作用,空气污染的颗粒物质成分与癌症,特别是肺癌发病率的增加有极密切的关系。但在中国却把致癌的空气污染的颗粒物质成分“霾”视为气象灾害,人为造成的空气污染被变成了“自然灾害”。
    
    不过,将霾列为气象灾害并不是北京市人大常委会的“首创”。据了解,目前上海、天津、河北、浙江、山东、辽宁等20余个省份的气象灾害防御法规都将霾列为气象灾害(参见《京华时报》2016年11月14日A08版)。但不知什么原因,这些地方性立法没有引起广泛关注和质疑。近年来,在雾霾频繁发生的北京及其他地区,只要几天不刮风就会出现雾霾。这已成为一种生活常态。而按照《草案》第二款,霾被变成了“气象灾害”,这也就等于说,连续几天不刮风就会出现“气象灾害”或自然灾害。然而,如果说与风有关的飓风、龙卷风、台风等自然现象属于气象灾害,毫无疑义,但将因不刮风而出现雾霾也说成“气象灾害”,不能不说是中国地方立法机关的一大“发明”。
    来源:FT (博讯 boxun.com)
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