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李炜光:中共总体权贵集团三公经费难公开
(博讯北京时间2013年4月24日 转载)
    源于:人民论坛政论双周刊
      举凡公共事务,越公开越好、越透明越好。近年来,在全社会密切关注的政府财政信息公开问题上,人们的共识是,公开应是一般,不公开是特殊,且 “特殊”的范围也应当经法定程序的严格划定。这个道理,当下的国人早已想明白了,不怎么明白的,是那些揣着明白装糊涂的人,或垄断所有的权力不放并固执地相信权力能决定一切的人。
    

      本来,财政信息公开是公仆们必做之事,可是后来“主人”想看看“仆人”们怎么花钱竟成了一件难事。在很长的时间里,财政预算数字是政府的保密文件,政府没有意识坦诚地向民众公开。不过坚冰总有融化的一天,在社会公众的强烈呼吁下,近来国务院下属98个部门中的绝大部分已向社会公开了他们的“三公”经费及财政拨款情况,自此,中国的预算公开终于迈出了“从无到有”的一步。不过也应看到,目前的预算公开还只是行政首长命令下的压力所促成的,不是国家法定程序下政府机构必须履行的职责。由于缺乏相关的约束规则和数据比照,其宣教意义显然远大于实际价值,公众对那些无从比较而持续攀升的数字持某种程度的疑虑也就不足为奇了。
    
      2009年,广州市在全国率先公开了114个部门预算,引发社会各界的广泛好评,中国政府信息公开一时柳暗花明,前景看好,可正当人们期待政府信息公开步伐进一步加快、公开信息更加翔实可信的时候,却被“泼”了冷水。2010年3月1日,财政部颁布了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》,对财政信息公开加设了一些限制。如,规定财政部门只负责本级政府总预算和决算的公开,部门预算和决算的公开事宜由各部门自行负责。又如,该意见规定公开的预算和决算信息原则上只包括一般预算收支预算表、一般预算收支决算表、政府性基金预算收支预算表、政府性基金预算收支决算表等四张表格,实际上,完整的部门预算内容一般有17个或18个表格。再如,它还规定公开的支出项目信息只按功能分类,公开至款级科目,而不是按经济分类,列到项级、目级科目。显然,这些规定是不合时宜的,不仅起不到促进财政信息公开的作用,反而成了各级政府和财政部门抗拒推卸预算公开的挡箭牌,这种做法很难证明政府部门于财政信息公开问题是真诚的和坦率的。
    
      刀剑和钱袋不能掌握在同一人手里
    
      宪政民主的理念是,预算是政府行为的全景图,它的编制、审议和执行主要是通过政府自我约束和代议制民主机制的运作来实现的,同时,宪政民主的基本原理(一种权力的获得须以另一种制约它的权力为条件)的理念又决定了,财政预算的运作不能完全排除公众的参与与监督。公众从维护其自身权益的考虑出发,不仅关注和参与预算的审议和执行结果,也关注和参与预算的编制过程,而预算的全程公开、透明,也就必然成为公众参与式预算的前提条件。
    
      预算公开主要包括两个层次:一个是向代议机关公开,在我国,就是接受人大代表的审查和监督;一个是向公众公开,以保障公众的知情权、参与权与监督权。它的基本要求,是除了少数经法律确认的关系国家安全、国防、外交等公共项目外全部公开。这里所说的“公开”,指的是那种全景的、透明式的公开,不是遮遮掩掩、真假难辨式的公开。
    
      经预算之运作,政府与人大这两个职能不同的国家权力机构就被宪法赋予了管辖同一事物的权力,相互制约的同时也需相互合作,这种看上去相当复杂的制约与合作的关系实际上就是我们常说的分权制衡的政治秩序。有了它,任何行政机构的支出就都置于公众监督的视线之内,任何超出拨款额度的企图都变得艰难,任何财政支出都会被用在人民代表大会所限定的目的和范围之内,任何贪腐泛滥和随意挥霍纳税人血汗钱的现象便可基本杜绝。
    
      国王花钱要跟别人商量,以求得议会的谅解和批准,这在人类文明历史上是个了不起的进步。所谓把统治者“关进笼子里”,这笼子差不多就是由预算法案编织而成的。理论上说,议会制度是国家财政预算的组织制度前提,是制约专制泛滥的政治组织。赋予议会以审议预算的职能,是解决国家和国民之间财产关系问题的基本制度设置。经议会批准的预算,就成为具有法律意义的强制性命令,是政府必须履行的职责和对议会及人民的庄严承诺,必须得到一丝不苟的贯彻执行。
    
      目前世界上多数国家都建立了蕴含着法律精神和必要的制度配置的预算公开机制,证明了它决不是可以任意删减的法定环节。其中的道理,正如乔治·梅森所说的,把刀剑和钱袋交到不同的人手里,总比让一个人同时掌握两者要牢靠得多。因为这样一来,执有刀剑的人就明白自己是别人养活着的,就得约束自己,就得尊重给他提供费用的人,就有可能让自己的刀剑服务于纳税人,而不是对着纳税人肆意挥舞。
    
      政府与学界、民间共同的责任
    
      看一个国家的体制是不是运行在民主、法治的轨道上,单看它如何处置预算权的配置和它的民众是不是拥有一个监控政府预算运作的机制,足矣。很难设想,一个缺乏预算决定权的立法机关、一群并不真正了解预算执行过程及其结果的代表、一份通过暗箱操作编制出来的预算草案,其审议、通过和执行过程会是严肃认真的?其结果是经得住经济现实和人民信任之考验的?我国很长时间以来,缺乏透明度的预算年年轻而易举地获得通过,对于纳税人意味着什么,任何人都不难得出结论:它是对所有错误决策或缺乏责任心的行为的默认和许可,它将使愚蠢的错误反复出现,将使好好的一个体制失去纠错能力,将使血汗凝结的社会财富被任意挥霍,无止境地消耗在与国民切身利益无关的工程和支出项目上,超标准招待、公款旅游、公车浪费、楼堂馆所建设将成为久治不愈的顽症,这才是所有问题的根源之所在。常见有人窃笑西方国家的一市之长、一国之总统缺钱少花的“一副寒酸相”,却不知人家的制度背景与我们完全不一样。
    
      切实推进预算公开机制的完善、建立起中国的公众参与式预算,目前的关键问题是如何修改好现行《预算法》。1994年颁布实施的这部法律中只字未提预算公开,政府的财政行为便失去了法律依据。去年人大公布的新预算法修改草案,虽加了预算“应当及时向社会公开”的一句是个进步,但还显得比较粗疏。具体到预算公开的范围、什么时候公开、以什么形式公开、公开之后怎样问责、谁有权决定不予公开的部分等等,都还缺乏细则规定。现实中不利于政府信息公开的规定还有不少未加清理、修改,如2010年1月12日国务院办公厅公布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》,其中关于依申请公开的“相关性”标准、 “内部管理信息”、“过程信息”不予公开的规定,以及“一事一申请”的规定等,实际上起到的是阻碍政府信息公开的作用。此外,将财政透明度列入政府政绩考核体系而不再只是把GDP和财政收入作为硬指标,也是应做未做之事。
    
      现在新预算法修改已迫在眉睫,按法律程序,明年上两会审议又有可能泡汤,其他有利于财政信息公开的法律、法规也没见加快修正的动静,如是年复一年,却没有见到我们的权力机关和公众显现出足够的焦虑和信心。毕竟,推进财政民主不只是政府部门的责任,也是每一位公民的份内之事。可是我们国民的政治意识还不成熟,多数人还只是从关心自己的切身利益出发考虑问题,而缺乏真正的政治参与热情和公共财政方面的专业知识。从这个角度说,我们还只是交税者,称不上真正的公民。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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