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建立合理融资体系,抑制地方债肆意蔓延
(博讯北京时间2011年6月29日 转载)
    稿源:南方都市报
    
     地方政府债务规模终于有了明确定论。审计署近日披露,截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元,这一债务总额占2010年GDP的1/4,超过当年全国财政收入。未来两年,地方政府将迎来还债的高峰,而其中有2.5万亿债务打算卖地偿还。 (博讯 boxun.com)

    
     地方债务负担沉重,已经成为困扰中国经济稳定发展的巨大隐患,甚至被认为是导致房地产调控无法继续深入的重要症结。需要提及的是,地方财政对外部融资具有切实的需求。在这一现实语境下,与其让地方债务以隐形的方式肆意蔓延,不如改革既有法理制度,通过建立地方债合理融资体系,来推动地方经济的良性循环。
    
     在现有财税体制下,地方政府财权与事权不相匹配的矛盾已经非常明显。尤其是在金融危机后期“以投资带动经济增长”的思维模式下,各地方热衷于上马大型“铁公基”项目,大幅举债成为破解资金瓶颈的主要渠道。但按照现行《预算法》的规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除非法律或中央政府特许,地方政府也不允许发行地方政府债券。由此,地方政府直接债务融资在法理上受到否定,不得不“另辟蹊径”予以解决。
    
     当下许多“地方债务”都是以企业债的形式出现,也就是由政府背景的地方投资公司为借贷主体进行债务融资。这种“曲线救国”的融资方式,给金融部门的监管带来诸多不便,以至于地方债规模在此前很长一段时间内未能厘清。去年以来,包括银监会在内的多个部门多次强调要有效防范和化解地方债务风险,但却鲜有突破。
    
     审计署历经3月有余的努力,终于勾勒出了地方债务的大体框架,给后续监管提供了基础。但面对总额高达10万亿的负债规模,新的问题接踵而至。地方债务融资是以地方政府的财政收入为保障,而地方财政高度依赖土地出让金与房产税费收入,这给楼市调控带来现实阻碍。
    
     据报道,地方政府近期已经着手加紧推地,广州在本月的土地推介会上,已将54宗土地集体推向市场,总计约13平方公里;而北京也将在7月份迎来一波小高潮,计划将CBD第二批共计9宗地块招标出让,总规划建筑面积达109万平方米。在楼市调控风声仍紧的情况下,如此情形足以表明经由土地财政的链锁,地方政府与开发商之间形成了利益联盟,以至于此前包括禁止囤地、行政限购等打击高房价的举措屡屡折戟,房价久调不降。
    
     直白地说,如果楼市调控抑制了市场拍地热情,那么地方财政极有可能会濒临“破产”,其实质就是由中央政府、即广大纳税人买单。这固然不是调控部门所愿意看到的,但同时,为了避免房产调控引燃“地方债”,房产调控政策的持续性与力度难免会因此而打折扣。
    
     存在的即是合理的。巨额地方债务的存在,表明外部负债对于各级地方政府履行公共服务职能而言已然是不可或缺。即便在成熟的市场经济国家,地方政府负债运作也在所难免,准许地方政府发债融资几乎是财政分权体制下的惯例。所谓是“堵不如疏”,我们认为应该对我国《预算法》相关规定及时做出修订,全面开放法律框架内的地方政府融资权,允许地方政府发行以投资项目为目的的市政债券。在开放法理内融资渠道的同时,针对地方政府债务问题需要建立严格审核机制,彻底封杀法规之外的违规债务行为。
    
     其实,早在2009年5月,作为地方债试点的“河北债券”已在交易所上市交易。这已经表明了地方政府的债券融资权得到了制度承认,这对于缓解地方财政缺口问题,优化地方财政收支结构是一个积极的进步和尝试。其运作机理其实在海外已经非常成熟,完全可以参照美国市政债券模式,即所募集资金用于比如高速公路、污水处理厂等营利性公共产品投资,再以这些项目的日后获利偿还债务。
    
     但遗憾的是,由于“河北债券”设定的市场收益率偏低,远不及银行同期固定利率,故而遭到市场冷遇。地方债的设计未体现出债券本身的市场差别,难以体现出收益与风险相对等的基本关系,难免是被市场所排斥。而在美国等发达国家,市政债券会根据不同的品种,在利率水平、融资期限、还款方式、免税优惠等方面设计差异化条件。就此而言,国内地方债的品种创新还需要进一步深入。但只要地方债券设计符合市场基本逻辑,根本不用担心市场发展规模的问题。
    
     总之,地方债务已经成为制约中国经济与调控政策的“地雷”,破雷的方法并非简单爆破,而是要让“地雷”可管可控可用。 (博讯 boxun.com)
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