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北京清理外来人口难解困局 城市承载力是伪命题
(博讯北京时间2011年6月03日 转载)
     来源:京华时报
    
    北京清理外来人口难解困局 城市承载力是伪命题


    国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁
    
      “控制人口数量在目前来看,根本不现实。”
    
      “一个政策的出台,还是让时间和实践去证明吧。”
    
      “我相信随着时间的演化,随着我们对城市发展水平认识的提高,随着我们对于改革进程的加快,很多问题会逐步得到解决的。”
    
      北京到底能承载多少人?人们为什么聚集北京?北京给外来人口带来了什么?现行的人口调控政策遇到的难题是什么?……本报推出的“问诊人口调控”系列报道引发多方关注和思考。近日,本报采访国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁,继续破解人口调控难题,探讨是不是需要控制人口以及如何对待外来人口。
    
      城市承载力是个伪命题
    
      京华时报:谈到人口调控,首先会讨论的问题就是城市承载力,它与人口之间有怎样的必然关系?
    
      李铁:到底有没有承载力,我觉得在目前来看这是一个伪命题。对北京来说,从上世纪80年代提出承载力,到现在北京实际人口远远超过承载力的标准,这些人在北京活得很好。北京各种产业的发展,城市的发展还是处于欣欣向荣状态,即使出现了堵车,有了点问题,也是城市发展中遇到的必然问题,是如何加强管理如何开展公共服务的问题。现在,很多人打着北京承载力只能容纳多少人的旗号,以此反对更多的外来人口进入北京。
    
      京华时报:从直观感觉来讲,这里确实有点堵,人有点多。
    
      李铁:城市发展到一定程度,政府应该调整基础设施投资方向,来重点解决公共服务上出现的问题。交通可以治理,其拥挤很重要的原因,是我们过多依赖地表设施而忽略了地下空间的开发,在面对城市化迅速发展的情况下,对公共交通的战略没有及时调整。
    
      另外,说“北京承载力过高”是指主城区过高还是整个北京市?主城区存在人口过密的问题,可是对1.68万平方公里的北京行政管辖区而言,北京人口密度与很多同等类型的城市相比并不高。
    
      现在提出的控制人口的做法,并不是只针对主城区,而是针对整个北京市地域的。这个理由从何而来?
    
      当然,谈承载力最主要的因素是水资源。在水资源短缺的情况下,至少要通过对水价的调整来调节居民节水和企业节水。也就是说,即使在不增加供给的情况下,政府也可以通过加强管理,来节约水资源或者提高水资源的使用效率,这一点也基本没有做到。
    
      资源优势吸引人口流入
    
      京华时报:没有提高水价,大概因为物价上涨的原因。
    
      李铁:这正是我要说的第二个问题。人的流动受生活成本制约,这里基础价格(水、电、农产品价格)都很低,那么,大家自然会选择到这里来,而且这里就业又相对容易,我当然要来。
    
      京华时报:基于这样的分析,北京还需要控制人口吗?
    
      李铁:不是需不需要,而是按目前的情况,根本不现实。
    
      人到北京来取决于两个因素,良好的公共服务和人才储备资源。由于北京特殊的城市定位,其公共服务水平高于全国其他地区,同时,运用行政力量带来的投资因素远远高于其他城市。加上北京又动用了大量行政手段,保障供电、压低基础价格等等,企业到这里来是必然现象。
    
      人口高度集聚带来了新的工作机会,城市间流动人口和农村流动人口都很多,找工作方便,基本生活支出也不高,收入又很高。
    
      从这个角度来看,人口随着产业向北京流入是一种正常现象,当行政资源向这里聚集的时候,市场资源也随着进入。企业、政府、机构大家都来,人口也会来。你怎么挡得住?
    
      利益固化导致外来人口难进入
    
      京华时报:既然不现实,调控人口或许是徒劳,可是为什么管理者还要去控制呢?
    
      李铁:在中国,可以和北京户口对调的只有上海。只有这两个地区公共服务水平接近,而其他地区户籍的含金量与北京差别太大。然而,北京整个公共服务偏重于户籍人口,并远远大于外来人口,这是一个根本的区别。这种利益固化的结果就是户籍人口要维护他的利益。
    
      按照六普数据,北京外来人口已经超过了1/3,如果让他们享受与户籍人口一样的公共服务,意味着北京现有的公共支出,要切出一大部分,意味着户籍居民公共服务水平下降。已经享有各种福利的居民,不希望其他人来挤他们的公共福利。同时他们有很强大的舆论影响力,很可能影响着政府决策。
    
      从另一方面看,他们可能希望进来的外来人口更多是高端分子,但是,现在北京外来人口的结构中有20%的城市间流动人口,还有大量的农民工和小商小贩。
    
      京华时报:那么,到底该怎么对待外来人口呢?
    
      李铁:怎么对待这些人呢?80年代民工潮时,那时大家都叫“狼来了”,后来渐渐转为同情,后来转为关爱,关注农民工子女就学,关注农民工基本待遇。但是,有没有雄心气魄可以纳入你的家庭,我想对很多人来讲,是个难题。
    
      因为问题的关键,不是说我对你好多少,而是你能不能和我一样,具有同等权利。而这个同等权利意味着要降低我的公共福利,降低对我的公共支出,并增加我的竞争压力和难度。
    
      清理外来人口难解困局
    
      京华时报:不想让外来人口进来时,还有另一个理由,比如治安问题。
    
      李铁:没有治安问题是不现实的,它是城市发展的伴生因素。华盛顿的犯罪率是最高的,城市地区高于农村地区是正常现象,社会利益集团矛盾的对立会使犯罪率增加。人口处于流动性的情况下,社会管理需要从更深层次来认识,你需要考虑到底是加强警力还是加强公共服务来解决?
    
      京华时报:从目前来看,很多区县选择了前者。
    
      李铁:没错,我已经关注到旧宫大火后大兴区突然加强监管和人口的清理。在大量人口处于流动的状况下,现行的治安管理还没有跟上去。要解决这些伴生的问题,到底该清理还是该加强服务,这是我们应该认真考虑的问题。
    
      以广东为例,广东对建房出租即使违章也并不强拆,但是要解决几个问题:比如屋内要有独立空间做饭,每个房间要有厕所,灯要贴墙线要进槽,并且提供服务,每个房间都有网线,排水照明都解决了。这样做到以后,通过加强安全管理解决了出租屋的需求问题,通过管理和服务疏导了可能发生的公共安全事故的隐患。
    
      可是,回头看大兴区,清理的这些人,人都去哪了?打游击了!问题没有根本解决。
    
      目前我们的管理者手段还是管制、排斥和管理并行,而我们现在强调的是管理和公共服务同时并进。
    
      京华时报:如果按照这种思路发展下去,会有一个什么样的后果?
    
      李铁:人口挡不住,人口只会越来越多,这一点我坚信不疑。因为我刚刚说的几个问题都没有解决,基本价格没有解决,产业资源的进入没有解决,所以怎么能挡得住人来。2003年之前存在收容遣送制度的时候,清理得比现在要严厉得多,但仍然没有挡住人口进入北京。实际上历史已经证明是无效的,所以未来也不可能有效。
    
      因此,北京将来面对的问题就是如何针对新形势下庞大复杂的人口结构,怎么按照和谐社会的要求,建立一种均等的公共服务,这是核心。
    
      宜居城市应更方便生活
    
      京华时报:从目前来看,户籍的问题似乎还很遥远。可是人们谈到人口调控时,都会指向产业的规划和调控,产业对人口的意义有多大?
    
      李铁:我并没有认为产业能规划得到。对一个城市来说,我可以做到什么产业不让进,但是什么产业进来我不知道。因为产业的进入有随机性,同时,新兴产业的发展也很快,具有不确定性。这就是为什么大量的规划到最后都是一纸空文。
    
      与此同时,未来的北京服务业的发展肯定要增加。可是,北京要的服务业到底是什么?我们不仅需要高端服务业,如金融、信息等等,也需要基本的服务业和物美价廉的服务业。我们应在城市发展的措施上给它们留有空间。而服务业最大的特点是在现有的就业基础上提高就业水平。
    
      我们所说的宜居城市不是生态,而是一个更为方便的城市生活。需要有一批人提供基础服务业产品和社会服务,而且这些服务要深入到千家万户,服务成本要适合北京的中低端人口的收入水平。政府若觉得他们做的有问题,你加强监管,通过提供好的公共服务来进行引导。
    
      京华时报:这样分析下去,您认为现有的人口政策怎样?
    
      李铁:一个政策的出台,还是让时间和实践去证明吧。我们对城市的认识,还需要进一步去深化。城市的管理也确实面对着舆论的影响和制约。城市化发展到今天,这么大的公共服务的反差和利益的固化,必然会对政策产生影响。但随着其他群体话语权的提高,随着对城市化认识的加深,随着观念的调整和改变,这些事情会逐步得到解决。
    
      目前一些政策的出台,有各方面的原因,政策背后或许有一些难言之隐,光批评也解决不了问题。但我相信一些政策只会发挥一时的作用,不会持久。这也是社会中各类利益主体之间的矛盾博弈导致的必然结果。我相信随着时间的演化,随着我们对城市发展水平认识的提高,随着我们对于改革进程的加快,很多问题会逐步得到解决的。 (博讯 boxun.com)


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