[加评论] 页面有问题?请点击打印板-》打印版                  [推荐此文给朋友]
[博讯主页]-> [大陆新闻]
   

非法限制出入境自由:悬在公民头上的凶器
(博讯北京时间2010年11月24日 转载)
非法限制出入境自由:悬在公民头上的凶器

——现行中国公民出入境管理制度违反国际人权法之弊病初探



维权网

2010年11月24日发布







目 录

内容概述

一、中国公民出入境管理制度的历史沿革

二、中国公民出入境管理制度梳理

三、不同类型限制公民出入境权的典型案例

四、中国公民出入境管理制度存在的主要问题与改革建议







内容概述

近几年尤其是2008年在北京举办奥运会以来,以出境或入境“将对国家安全造成危害”为由限制公民出入境的事件越来越多。但由于所谓的“政治敏感性”,中国国内有关这方面的法律研究几乎是一片空白。此外,部分办理过类似案件的法律工作者也没有将实务操作方面的心得体会加以系统的整理。因此,对中国公民出入境法律制度进行独立与系统地研究就显得尤为必要和具有紧迫性。

公民出入境权是受国际法保护的基本人权,1966 年 《公民权利和政治权利国际公约》第十二条第(二)(三)(四)款规定:二、人人有自由离开任何国家,包括其本国在内。三、上述权利,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不受任何其他限制。四、任何人进入其本国权利,不得任意加以剥夺。1986年2月1日施行的《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条(五)款规定:“国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”,不批准出境。但对什么是国家安全、国家利益没有做任何的界定,更没有配套的程序性法规,导致随意限制公民出境的情况特别突出。在公民入境权方面,国际公约未做任何限制。中国法也不例外,任何公开层面的法律法规、部门规章、规范性文件均未限制本国公民入境的权利。但实务操作层面,还是有许多中国公民被非法挡在国门之外,引人瞩目的冯正虎案和小乔(李剑虹)案就是限制本国公民入境的鲜活案例。以所谓的“国家安全、国家利益”为由限制公民出入境权是明显的利用公权对基本人权的侵犯。如何从法学理论和实务操作上对公民出入境权进行实证研究,成为摆在中国人权捍卫者面前的一个重要课题。

本报告研究方法:概念界定、出入境管理的历史和法律梳理、相关案例的搜集整理,并在此基础上寻找限制公民出入境权问题的症结之所在以及因应之道。

本报告正文包括四个部分:一、对中国公民出入境权的概念进行界定并简要概述中国公民出入境管理制度的历史演变过程;二、中国出入境法律制度涉及部门较多、层级复杂,为便于准确把握法制发展的脉络,以编年体例进行简要梳理和点评;三、选择一些比较有代表性的限制公民出入境权的典型案例进行深入的法律和事实剖析,归纳同一性问题。四、对现行出入境制度存在的问题提出了若干项改革建议。

本报告的主要发现:我国的出入境管理体制受到所谓的国家安全和对敌斗争等陈旧的政治思维的严重束缚,出入境法律制度的开放性、公开性以及法制化程度严重滞后。尤其在与国际最基本的人权标准接轨方面存在着不小的差距,现时的出入境管理制度没能有效地保障公民的基本人权。



对于如何改革和完善出入境法律制度,本报告提出了几点改革建议:1、对现有出入境法律法规进行合法性审查和清理;2、对“危害国家安全”做出严格的限定解释;3、完善包括法律授权、执法主体资格、范围、幅度等在内的行政强制程序;4、确保行政相对人享有行政复议权和司法救济权。



一、中国公民出入境管理制度的历史沿革



公民出入境权不仅仅是国内法问题,还应受到国际法的规制。1948年《世界人权宣言》、1966年《公民权利与政治权利国际公约》均对出入境权做了特别的规定,是一项基本人权。中国政府在1996年签署了《公民权利与政治权利国际公约》,包括其中第十二条规定的出入境权利,但目前中国全国人大仍然没有批准加入该公约。

出入境权作为基本人权应该得到各国的尊重和保护,特别是《公民权利和政治权利国际公约》的承诺国、签署国,应该停止违犯入境权等其它人权。中国作为联合国的初始会员国、安理会常任理事国、人权理事会的理事国,不仅应该尊重《世界人权宣言》的原则,而且应该尽快批准《公民权利和政治权利国际公约》,并制定或修改保障公民出入境权的国内法,使之符合公认的国际人权标准。

国际公约层面的出入境权是指“人人不受歧视和根据自己的意志离开任何国家和返回本国的权利”,以上定义是基于1948年《世界人权宣言》第13条、1966 年 《公民权利和政治权利国际公约》第12 条的规定。但国内法层面的出入境权却没有一个统一的概念解释。1986年2月1日施行的《中华人民共和国公民出境入境管理法》(1)第一条规定:“为保障中国公民出入中国国境的正当权利和利益,促进国际交往,特制定本法”。这是我国第一次以基本法律形式立法确认公民享有出入境权。但“中国公民出入中国国境的正当权利和利益”的立法表述给人感觉还是含混的、有限定条件的。

中华人民共和国成立后,公民出入境权随着政治时局的变化,经历了一个高度政治化到相对法律化的变革过程,大体可以划分为三个时间段:(2)

1、1949年至 1979年严格控制期:虽然1954年《宪法》第九十条规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。(之后的1975年《宪法》删除了这一条文)”(3)迁徙自由当然不是特指国内迁徙自由,理应包括国际迁徙自由。但在实际操作层面,没有制定相应的保障公民出入境的法规体系。由于意识形态的束缚,政府对西方各国严加防范,警惕渗透,对公民出入欧美各国采取严格的政治审查,包括原本内地居民可以自由进出的原英国殖民地香港地区也逐步实施严格的出入境管制。文革期间,由于与东南亚国家关系恶化,政府也收紧了中国公民过去主要出入境地区——东南亚的出入境管制。从总体上看,这个期间公民出入境权不管是法律上和程序操作层面都是没有切实保障,而完全是一种“严格政审、特批特办”的政治操作模式。从管理对象来看,公民出入境的主体人群主要是华侨、归侨和侨眷,非此背景的公民很难享有出入境权。“文革”爆发后,“海外关系”成为批判对象,公民因私出国审批工作一度停办,归侨、侨眷不敢贸然申请出国,担心贴上“不满社会主义”和“里通外国”的标签。有的公民,如1975年特赦国民党人员的出入境问题,甚至是来自当时最高层的指示。(4)

2、1978年至 1986年为适度放宽期:改革开放政策实施后,全国设立包括深圳、珠海在内的四大特区,开放自然导致公民出入境的放宽。1984年公安部转发《关于放宽因私出国审批条件的通知》(5)。该《通知》第1条规定“树立尊重和维护公民申请出国的正当权益”,这是最早的关于公民出入境权的明确表述。这一期间,公民出入境有了政策上的支持和允许渐趋松动,但尚未落实到制度化层面。

3、1986年至今为立法规范期:从1985年11月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《中华人民共和国公民出境入境管理法》(自1986年2月1日起施行)到2007年《中华人民共和国护照法》(6)出台,中国政府开始把公民出入境权纳入法制轨道。但是由于我国的出入境管理体制仍然受到所谓的国家安全和对敌斗争等陈旧的政治思维的严重束缚,出入境法律制度的开放性、公开性以及法制化程度严重滞后,政治审查和出入境黑名单仍然普遍实行,使得公民出入境权的保障依然任重而道远。



二、中国公民出入境管理制度梳理



1、有关公民出入境权利的国内法律、法规、规范性文件

1951年8月,经政务院批准,公安部公布了《华侨出入国境暂行办法》(7),对华侨出入境手续、证件和检查办法作了具体规定。这是中华人民共和国成立后第一个关于华侨公民出入境管理方面的专门法规。但由于中华人民共和国成立后,50年代一系列的“镇反”、“三反五反”、“反右”运动此起彼伏,一方面出境审批工作日益从严控制,另一方面境外华侨心存恐惧不敢回国,出入境人数大减。据合肥市市志第二十二卷第八章第五节“出入境管理”中介绍:“但在50年代后期,特别是十年动乱期间,由于‘左’的思想影响,把对华侨出入境‘来去自由’的方针,变成了‘必要的控制’,以后又逐渐发展到‘从严掌握’,使许多华侨和侨眷对国家政策产生疑虑,怕株连国内的亲属而不敢回国。1959年合肥市出境的中国籍人数比1958年减少48%,‘文革’期间入出境人员寥寥无几”。(8)

1954年《宪法》第九十条二款规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。但随后颁行的1975年、1978年、1982年三部《宪法》都删除了迁徙自由条款,在国内迁徙自由都倍受限制的现实情形下,公民出入境权更无从谈起。以过去对外交往较频繁的港口城市宁波为例,改革开放前30年每年获准出境的公民仅30人左右。“1949年至1978年为‘从严控制’阶段。由于受历史条件的限制,那时实行‘从严审批、控制出国’政策。这30年,宁波获准因私出国并领取护照的只有900余人次,尤其是1969年,宁波全年申请护照仅24人,获批准的只有10人”。(9)毗邻香港的广东地区,出境同样受到严格控制,改革开放前,广东公民往往只能通过偷渡方式去往香港,逃港规模之大甚至惊动中央。1979年6月10日至13日,国务院、中央军委还专门为逃港问题在北京召集广东省革命委员会、广东省军区和国务院、中央军委有关部门的负责人开会,研究制止偷渡外逃的紧急措施。(10)

1978年6月29日国务院批转了公安部、外交部、国务院侨务办公室《关于放宽和改进归侨、侨眷出境审批的意见》。该意见规定:凡国外有亲友、要求出国又有入境签证的就可批准。而此前归侨、侨眷出境不仅有思想顾虑,手续审批也非常繁琐和严格。福建省省志(华侨志)第三节提到了1978年前归侨、侨眷申请出境的状况:“华侨申请回国都要经使领馆报外交部,再逐级转到国内基层单位调查他们的情况,决定是否同意回来;同意后还要层层上报,再通知国外,回来探亲一次,申请很长时间,回国后想回自己的家乡,还受到限制”。(11)但是该《意见》的规定依然是指导性的,原则是“申请出国理由正当,只要前往国家允许入境,一般都从宽掌握,给予方便”。“出国理由正当”、“一般都从宽掌握”依然不意味凡国外有亲友、要求出国又有入境签证的就可获得批准,只是总体呈现开始放宽的形势。

1980年5月13日,经国务院批准《中华人民共和国护照、签证条例》颁布施行。该《条例》第二条规定:“中华人民共和国签证是中国公民和外国人出、入、通过中国国境的许可证明。签证分为:外交签证、公务签证和普通签证”。第八条规定:“ 普通护照发给下列人员:(一)因公普通护照发给研究生、进修生、留学生、受雇于外国公司的工人、海员;(二)因私普通护照发给因私事出国的中国公民、侨居国外的中国公民;第九条规定:“因私事出国或侨居国外的中国公民和外国人出、入、通过中国国境时必须办理中国签证,其具体办法按有关规定执行。因公出国的中国公民凭有效的护照出入国境,不必办理中国出入境签证”。可见,普通护照还有因公、因私之分。本国公民因私事出国必须办理中国签证,而且具体办法不明,模糊指引为按有关规定执行。所以,当时总体上公民因公、因私事出国都采取严格的审批制,唯一区别是因公普通护照一次审核,五年有效,而因私普通护照每次出入境都需要办理中国签证。(12)

1982年7月16日,国务院批转教育部、公安部等4部制定的《自费出国留学的规定》。该《规定》六、对于申请自费出国留学的人员,所在单位必须进行严格的政治审查。凡发现政治思想反动或道德品质恶劣、以及有违法乱纪行为的人,不得批准出国留学。

1983年8月,公安部召开放宽中国公民因私出入境审批条件座谈会,会议明确规定公民申请出国,不论其社会出身、政治思想和家庭状况如何,只要能得到前往国家的入境许可都应给予批准。

1984年4月,公安部发布经中央书记处、国务院批准的《关于放宽因私出国审批条件的请示》(即[84]公发(境)59号文件)》(即“新十条”),该“新十条”规定只要不属于限制出境的5种人,公民申请自费出国定居、探亲、访友、结婚、继承财产、治病、就业、旅游等,只要有可能得到目的地国家的入境签证,都应予批准。但由于 “左”的思想依然影响严重,公民“出国难”的状况还没有得到根本改变。(13)

1984年11月22日,公安部发布《关于认真贯彻执行公发(境)59号文件进一步放宽因私出国的通知》。《通知》提出:“遵照耀邦同志‘必须限期解决’的指示,要求各地在半年内彻底解决问题。做到:1、不发生出国申请无门、不受理的问题;2、出国申请全部在六十天内作出批准与否的决定并通知本人;时间紧迫的要随时审批,不发生因审批误时影响出境;3、将积压的出国申请全部清理完毕,不再有新的积压。”《通知》并提出改革繁琐的审批办法:“应当明确:内部职工有权向公安机关直接申请出境(出国),只要符合出国条件,即使他们所在单位不同意,公安机关也应受理并予批准。对申请人,搞“政审”的做法,要彻底革新,一是“政审”时间要大大缩短,公安和国家机关的有关部门必须在五至七天内提出意见,逾期不提出意见的,即按现行材料审批;二是对有关部门不同意出国的申请人,审批部门要进行复核,符合出国条件的仍应批准,但要商有关部门,如有不同意见,可报上一级公安机关决定”。(14)

1986年2月1日,《中华人民共和国公民出境入境管理法》施行。该法第八条(五)款规定:“国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”,不批准出境。

1986 年12月25日公安部发布《中国公民因私事往来香港地区或澳门地区的暂行管理办法》(1986 年12 月3 日国务院批准)。(15)根据该《管理办法》内地居民往来香港地区或澳门地区,“凭我国公安机关签发的前往港澳通行证或者往来港澳通行证从指定的口岸通行”,中国公民往来其他国家出入境则持中国护照。以往内地居民往来香港地区或澳门地区,除探亲、访友等特别事由外,不能自行前往旅游,香港、中国内地加入WTO后,中国内地逐步取消内地居民赴港旅游专营权和每日配额限制,但仍要求内地居民必须随旅行社组团出入境。2003年7月28日,中国内地才开放部分城市居民的港澳“自由行”,不再强制参加旅行团。(16)但是,中国内地开放的城市以直辖市、沿海开放城市、计划单列市、省会城市为主,对中小城市而言,强制参加旅行团不仅手续繁琐、费用增加,显然也充满强烈的户籍歧视色彩。

根据该《管理办法》第十四条规定:“ 港澳同胞来内地,须申请领取港澳同胞回乡证。港澳同胞回乡证由广东省公安厅签发”。但是一些非建制派的香港人士要么无法申请领取港澳同胞回乡证,或者回乡证被没收,不能进入内地。“1989年后,对部分香港民主派议员如李柱铭、张文光等人,北京一直拒绝他们踏足中国大陆。直至上月25日,国务院港澳办副主任陈佐洱被问及民主派立法会议员能否上京时,仍然坚持说,个别危害国家安全的人不能自由出入大陆”。(《联合早报》2005年8月31日报道:《香港民主派议员获邀“登陆”》)(17)2009年,“立法会36名议员5月中旬将到珠三角一带考察,当中6名泛民主派无回乡证议员获发一次性的出入境证件,但被要求行程中必须紧跟大队、不能“迟到早退”,其他持有证件的议员则可自由行动。民主党主席何俊仁表示对此安排强烈不满,会向立法会秘书长反映。据悉,这次可以访粤的6名“无证议员”中,其中5人是民主党成员,包括何俊仁、刘慧卿、李永达、郑家富及涂谨申,另一人则是何秀兰”。(18)

1986年12月26日,公安部、外交部、交通部发布经国务院批准的《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》。该细则第二十二条规定:“中华人民共和国护照和其他出境入境证件的持有人有下列情形之一的,其护照、出境入境证件予以吊销或者宣布作废:第(三)款从事危害国家安全、荣誉和利益的活动的。护照和其他出境入境证件的吊销和宣布作废,由原发证机关或者其上级机关作出”。

1987年2月19日,公安部发布《关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》。该说明第六条关于“中国公民出入境管理法第八条规定的掌握和执行”中第五款规定“被认为出境后将对国家安全造成危害”不批准出境的,应由省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局决定。不批准出境的,一律由各省、自治区、直辖市公安厅、局报送公安部备案。该说明第七条“关于吊销护照、证件”一节规定:公安机关依法吊销或者宣布护照和其他出入境证件作废,要严格执行实施细则的规定。在颁发护照或者其他出入境证件后,发现持证人属于管理法第八条规定的不准出境情形,或者系编造情况,弄虚作假获取护照、证件的,由发证机关收缴护照、证件。本项适用于往来香港、澳门。

1987年3月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部发布《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》。该《规定》第(二)条1款对限制外国人或中国公民出境的审批权限做了规定:公安机关和国家安全机关认定的犯罪嫌疑人或有其他违反法律的行为尚未处理并需要追究法律责任的,其限制出境的决定需经省、自治区、直辖市公安厅、局或国家安全厅、局批准。该《规定》第(四)条对限制出境的具体程序也予以规定:“人民法院、人民检察院、国家安全机关及公安机关对某些不准出境的外国人和中国公民,需在边防检查站阻止出境的,应填写《口岸阻止人员出境通知书》(样式附后,自行印制)。在本省、自治区、直辖市口岸阻止出境的,应向本省、自治区、直辖市公安厅、局交控。在紧急情况下,如确有必要,也可先向边防检查站交控,然后按本通知的规定,补办交控手续。控制口岸超出本省、自治区、直辖市的,应通过有关省、自治区、直辖市公安厅、局办理交控手续” 该《规定》另附:《口岸阻止人员出境通知书》说明,其说明(二)规定:“控制期限限于三十天以内”。 其说明(三)规定:“超过控制期限仍需控制的,应重新办理审批交控手续。在控制期内已无需再控制的,应立即通知撤控。已超过控制期限。而未办理续控或撤控手续的,作自行撤控处理”。(19)

1989年以后,一些异议学者、作家、学生领袖被迫流亡海外。他们虽然仍持有中国护照,但却不被允许回到自己的祖国(护照有效期到期后,也无法延续或重新申领新护照)。“一些流亡海外的民运人士发起要求拥有返回祖国合法权利的运动,如流亡美国刘宾雁、王若望等一些著名异议作家学者要求回国,但均遭拒绝”。(20)直到目前,这一状况还在持续,几乎没有任何改善。

1992年5月1日,《中国公民往来台湾地区管理办法》实施。该《办法》第十二条规定:“申请前往台湾的大陆居民有下列情形之一的,不予批准:(五)国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”。

1995年9月1日,《中华人民共和国出境入境边防检查条例》实行。该《条例》第八条规定:“出境、入境的人员有下列情形之一的,边防检查站有权阻止其出境、入境:(七)国务院公安部门、国家安全部门通知不准出境、入境的;出境、入境的人员有前款第(三)项、第(四)项或者中国公民有前款第(七)项、第(八)项所列情形之一的,边防检查站可以扣留或者收缴其出境、入境证件”。

中华人民共和国成立后,50年代的护照,是由外交部签发。一式三联,外交部还要留底。护照里面的内容有:姓名、出生年月,身长,面部特征,手工填写。护照内有一栏叫做“目的地”,每本护照只有一个目的地,护照上写着持有人到达国家的名称。(21)1958年《户籍条例》通过后,中国公民申请护照开始进行属地化管理,出境政审必须到本人户籍所在地去申请。随着改革开放政策的实行,人员逐渐自由流动,许多人离开户籍所在地在长期居住地工作,限制在户籍所在地申领护照,客观而言也给对公民出境增添不必要的麻烦。(22)随着2001年11月公安部出入境管理局推出的六项改革措施其中之一“居民按需申领护照”试点,中国公民申领护照开始逐渐放开,持有护照的公民大量增加,相应的出境人数也有非常的增长。(23)

2007年1月1日,《中华人民共和国护照法》颁布实施。该法第十三条规定:“申请人有下列情形之一的,护照签发机关不予签发护照:(七)国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”。该法第十五条规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、行政监察机关因办理案件需要,可以依法扣押案件当事人的护照。案件当事人拒不交出护照的,前款规定的国家机关可以提请护照签发机关宣布案件当事人的护照作废”。

2007年12月15日,《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》施行。第十四条规定:“公安机关出入境管理机构签发普通护照后,发现持照人具有本办法第十三条规定情形的,可以宣布其所持普通护照作废。”(24)

2、有关公民出入境权利的国际公约、惯例和一般性法律原则

迁徙自由是国际人权法的基本内容,在国际人权公约中占有举足轻重的地位。国际间迁徙自由是迁徙自由的一个重要组成部分。1948年12月10日,联合国大会决议通过并颁布《世界人权宣言》。该《宣言》第十三条㈡款规定:“人人有权离开任何国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家”。1964年联合国《关于人人有权离开任何国家,包括自己的国家,并返回他的国家的自由和无种族歧视原则草案》。

对国际间迁徙自由作出最权威、最全面规定的是《公民权利与政治权利国际公约》。1966年12月16日,联合国大会决议通过《公民权利和政治权利国际公约》第十二条第(二)(三)(四)款规定:二、人人有自由离开任何国家,包括其本国在内。三、上述权利,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不受任何其他限制。四、任何人进入其本国权利,不得任意加以剥夺。该《公约》的总体精神是国家不能剥夺国民的返回本国权,而是应履行各种积极义务去保障这项权利。中国政府于1998年10月5日签署了该公约,但全国人大迄今尚未批准加入。

1972年25位国际人权学者在瑞典乌普萨拉市举行了一个对《世界人权宣言》第十三条的研讨会,讨论了当时各国跟出入境权有关的法律和做法,并于大会上通过了《乌普萨拉出入境权宣言》,呼吁各国实行该宣言中包括出境权、回国权、旅行证件和处理侵权的一些最佳做法。

1986年大约30多位人权专家在法国斯特纳斯堡市举行的国际会议上通过了《斯特纳斯堡出入境权宣言》,该宣言确认和澄清了出入境权的法律内容、发展了对其的程序保护,呼吁各国遵从宣言内的内容。虽然《乌普萨拉出入境权宣言》和《斯特纳斯堡出入境权宣言》都不是联合国通过的文件,在国际法上并没有法律效力,但这两个文件为后来联合国人权委员会在1999年发布的《第27号通释:迁徙自由(第12条)》铺了路。

1999年联合国人权委员会发布的《自由迁徙(第12条):1999年11月2日(公民权利和政治权利国际公约)第27号通释》(注:有的版本译为“一般性意见”)规定:在一个民主社会中,实施许可性限制必须是“有必要”的;其第16段进一步指出,“迁徙自由要求,对出入境权的限制有清楚的法律基础,并且与案件的情况相符时,才是必要的。”(25)

上述有关公民出入境权利的国际公约、惯例和一般性法律原则都要求国家不能剥夺国民的出入境权,而是应履行各种积极义务去保障这项权利的实现。



三、不同类型限制公民出入境权的典型案例



在我国,出入境管制被视为国家秘密,很多被限制出入境的公民由于各种原因没有公布这种讯息,或者没有媒体报道。但是,仅仅从公开报道的案例来看,对公民出入境权进行限制的情况还是经常发生的。最常见的情况是以“出入境后将对国家安全造成危害”为由剥夺公民的出入境权,其次是通过非制度化追惩剥夺公民的出入境权,其三是以“未了民事纠纷”为由限制公民出入境,其四是根本不提供任何理由任意剥夺公民的出入境权。以下我们分别对这几种类型举例说明:

1、以“出入境后将对国家安全造成危害”为由剥夺公民的出入境权

大多数限制公民出入境的案例都是适用《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条(五)款(即以“出入境后将对国家安全造成危害”为由作为执法依据)。我们收集到许多近几年来媒体公开报道过的以这种理由限制公民出入境的案例。例如:

2008年7月22日,浙江独立学者温克坚通过香港转机到美国去,准备去参加一个关于公民社会发展的学术会议。结果在深圳边检站被拦住了,不让出境。但边检人员拒不提供阻拦的理由,只说是执行上级的命令,是执行公务。温克坚回到杭州后同警方交涉。警方解释说,根据国家出入境管理法,涉嫌出境后会给国家安全造成重大损害的,可以限制出境。温克坚要求有关单位能拿出书面文件,遭到拒绝。(26)

2008年8月27日,江苏省赣榆县维权人士韦有良前往波兰,但在大连被边防人员限制出境。韦有良称:江苏省国家安全局人员指韦有良曾接受外国媒体访问,担心他与外国组织联系,给国家安全造成危害,因此限制他出境。韦有良是江苏省县谭湖村村民。边检人员未出示任何法律文书。(27)

2008年11月22日,湖南公民记者周曙光经深圳罗湖边境检查站、蛇口检查站过境香港时被限制出境,湖南省长沙市公安局国保支队称之为“可能危害国家安全”而限制出境,但未出示任何法律文书。(28)

2010年8月3日,北京学者莫之许(原名赵晖)在厦门机场出境准备前往日本北海道旅游,却被厦门边检阻止出境。据莫之许说:“北京市公安局第一总队警员告知厦门边检阻止我出境,理由是《中华人民共和国公民出境入境管理法》第一章第八条,经向警号050109的警员咨询,得知是因第八条第五款,即‘(五)国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。’” 此外,厦门边检还以“从无书面告知先例”为由,拒绝出示书面说明。(29)

2010年11月5日凌晨1点,安徽维权人士芳草在上海机场被边检阻拦,边检以接到有关方面通知为由,说她出国可能危害国家安全,还说她有债务纠纷案子,以此禁止她出境。但未出示任何法律手续。



11月5日晚上近12点,北京维权人士王京龙在首都国际机场海关边检时被拦截,边检人员对王京龙说,他们接到北京市公安局通知,说他出境可能会危害国家安全,因此禁止他出境。王京龙对此表示抗议,并要求边检出示有关书面通知。边检人员说不关他们的事,要控告就去控告北京市公安局。王京龙被滞留于边检室40多分钟。



11月6日中午1点半左右,广西维权人士端启宪在北京首都机场出入境边检处被拦截,边检人员(警号030250 030658)将他留滞于边检室近两个小时。期间端启宪一直要求对方说明原因,出示法律手续,但均得不到答复,最后进来一名女边防警对他口头宣布:因为侦办案件需要,不允许他出境,如果有问题请与广西自治区公安厅国保总队钟秋凉联系。还有准备前往参加此次培训的北京益仁平中心负责人、公益律师于方强也在出关边检时被以可能危害国家安全而禁止出境。(30)

2010年11月7日,北京电影学院电影学系教授郝建受香港中文大学之邀,参加一个学术讲座,当天早上八点在北京机场出境时,遭到拦截。郝建在其微博客“推特”上写到:“不让我去香港的理由很正式:根据中国出入境管理条例第8条。回来一查,第8条是“出境……对国家安全造成危害……”。(31)

2010年11月9日上午10点35分,北京著名人权律师莫少平先生和北京大学法学院教授贺卫方先生受国际律师协会邀请,欲前往英国伦敦参加国际律协举办的法律研讨会时,两人在首都机场8号航站楼被阻止出境,其理由是“可能会危害国家安全”。莫少平律师当场与边检警察交涉,要求他们出示出面材料,边检警察称是北京公安局的口头指令不予出示,莫少平记录下该警员的警号和名字,有可能提起一个针对非法阻止他们出境的行政诉讼。据了解,这是莫少平律师及贺卫方教授第一次被阻止出境。对于有关部门随意限制公民出境,莫律师也认为:“尽管中国相关的法律中,在禁止出境的规定中,有‘危害国家安全’的理由,但是必须基于法律事实即何种行为危害国家安全,警方对此没有任何解释,我们只是参加一个学术会议,这是北京警方侵犯公民的基本权利,纯属违法。”(32)

2010年11月14日中午,上海影恒科技有限公司总经理丁丁准备在上海虹桥机场登机,赴美国参加技术交流活动。却在出境时遇到阻拦。丁丁问边检警察:为什么不能出境?边检回答:不知道原因。他们继而问丁丁是做什么工作的?丁丁回答:是上海影恒科技有限公司总经理。上海管理出入境的警官感到没有理由不让他出境,就与有关各方电话查询,最后查清是北京警方以安全原因,不让他现在出国,把他的护照号在电脑中锁定了。于是,通知他退票。(33)

2010年11月19日晚9点30分,中国人民大学教授何光沪因去新加坡参加学术会议到达北京国际机场。当他排队过海关时,海关人员要求何光沪提供详细地址和身份证号码,说要核实,两位海关边检人员禁止他进入安检通道。随后把他带到一间小屋里,并堵住出路。然后一位海关人员向何光沪宣读了一张纸条:“根据出入境管理条例第2条第8款,你出境可能会危害国家安全,所以禁止你出境。北京市公安局。” 何光沪要求留下纸条,遭到对方拒绝。何光沪要求说明“危害国家安全的证据”,对方不予回答。(34)

2、通过非制度化追惩剥夺公民的出入境权

例如中国艺术研究院副研究员张耀杰因请假赴美考察被单位变相开除,中央民族大学副教授、维吾尔族学者伊力哈木因被非法限制人身自由而无法出境,中国电影学院教授崔卫平因学校不同意她出国而无法出境参加学术交流活动。

2006年11月,中国艺术研究院副研究员张耀杰接受邀请赴美国,考察了美国的农村。因为考虑到这次出国是私事,他在向单位请假时没有说明具体事由。2007年7月,中国艺术研究院竟以此为由解聘了张耀杰。(35)

2009年4月24日,福建维权人士范燕琼被福建省南平市公安局出入境管理科告知禁止她办理出入境手续。据分析,当局禁止范燕琼这次办理出境手续,可能与她在2008年底参与了《零八宪章》的签署有关。(36)

2010年,中央民族大学副教授、维吾尔中文在线创办人伊力哈木原定于4月18日在土耳其出席学术会议,出发前遭北京国保警察阻挠,并安排到外地旅游直至会议结束。2009年下半年,伊力哈木先后收到挪威、土耳其、瑞典等国家的邀请,但都被有关部门限制出国。(37)

2010年11月9日,崔卫平教授得到其所在工作单位北京电影学院电话通知,“不同意”她去意大利。她本来打算11月12日前往意大利,参加在意大利举办的亚洲电影节,并担任国际评委。由于单位出面阻止,她被迫取消这次行程。

3、以“未了民事纠纷”为由限制公民出入境

1986年2月1日,《中华人民共和国公民出境入境管理法》施行后,中国公安部门和国家安全部门限制公民出入境的事由是犯罪嫌疑、未了民事纠纷。以“未了民事纠纷”为由进行恶意操作以达到限制公民出境的实例时有所闻,但并非公权力机构的常规操作方式。上海公民冯正虎曾被禁止出境、上海公民蔡文君无法取得护照和港澳通行证均是被公安机关以“未了民事纠纷”为由加以剥夺公民出境权利。

2008年5月22日下午,上海维权人士冯正虎从浦东机场出境前往日本,但在办理出入境手续时,浦东出入境边防检查站警察阻止冯正虎出境,仅提供上海市第二中级人民法院致冯正虎的决定书传真件,其决定书内容是3月20日法院签发的关于法院限制冯正虎出境的决定书,但是冯正虎本人从未收到过法院的该决定书原件,也未被法院告知该决定书的内容。事实上冯正虎并没有所谓“未了民事纠纷”。(38)

2008年1月3日,上海公民蔡文君在上海市公安局出入境管理局申请办理《中华人民共和国护照》和赴港、澳旅游手续,竟遭遇拖延。2008年1月14日,蔡文君遭遇物业管理费用的恶意诉讼。上海市长宁区法院在受理立案后的次日1月15日,作出(2008)长民三(民)初字第165号《限制出境决定书》。1月16日,上海市公安局出入境管理局作出《不予批准决定书》,理由均是被告蔡文君“有未了的民事案件”。(39)

4、不提供理由就限制公民出入境

2007年6月11日、12日,湖北维权人士姚立法、北京维权人士曾金燕到欧洲参加联合国人权会议时,分别被警方限制出境。其间未出示任何法律文书。(40)

2008年11月27日,北京律师李和平在北京首都国际机场出境前往比利时布鲁塞尔时,被公安边检人员拦截并带入询问室内盘查。李和平要求警员解释並出具相关手续,边检警员表示:是北京市公安局给首都机场边防检查站一个书面的东西,说限制李和平出境。但是边检警员拒绝出示这份书面的东西,也拒绝就此次不批准出境给出任何书面的决定,导致李和平无法进行行政复议和诉讼。(41)

2009年9月中旬,四川维权人士陈卫欲去瑞士日内瓦参加人权知识的学习和培训。遂宁市国保接到省公安厅通报阻止陈卫成行,表示对陈卫实行了“边控”。但未出示任何法律文书。(42)

2009年10月15日上午10点多钟,上海维权人士小乔(本名李剑虹)从香港返回中国内地,在通过深圳边检时受到阻拦,无法入境。期间边检人员始终未出示任何法律文书,且不说明理由。(43)

2009年12月5日下午,浙江维权律师庄道鹤在深圳罗湖过关前往香港时被罗湖边防阻拦。期间,庄道鹤被非法限制人身自由达三个多小时,随身携带的行李被非法搜查,并在没有出具任何清单的情况下,扣押了他携带的部分书籍。期间未出示任何法律文书,也不说明理由。(44)

2010年5月17日,维权律师唐吉田、江天勇从深圳罗湖出境时,被当局禁止。边检公安说上级命令不许他们出境。期间未出示任何法律文书,且不说明理由。(45)

2010年7月13日,北京NGO传知行社会经济研究所所长、经济学者郭玉闪,本周日凌晨在机场准备登机前往欧洲参加欧盟NGO会议时,被没有提供任何理由的情况下限制出境。期间未出示任何法律文书,也不说明理由。(46)

第三届“洛桑会议”定于10月16日至10月25日在南非开普敦举行,中国家庭教会受到邀请。但包括刘官在内的五名家庭教会志愿者在10月8日准备前往南非时,在机场受到边防人员阻止,未能出境。(47)

2010年10月18日,福建省南平市五到六个警察敲门进入范燕琼家。以范燕琼是服刑人员限制出境并宣布《护照》作废,并称是奉命行事。随即递来《南平市公安局出入境管理处宣布出入境证件作废及限制出境通知书》要范燕琼签字。该《通知书》限制出境截止日期是2011年6月26日,宣布《护照》作废的法律依据为《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》第十四条之规定。(48)

2010年11月10日,独立学者张博树计划路经香港前往台湾观摩台湾五都选举,然后在12月初参加由东吴大学主办的一个学术会议。结果在深圳罗湖口岸被海关边检禁止出境,也没有得到任何解释。(49)

除了以上几种理由之外,有些人士,例如范亚峰、滕彪、曾金燕、袁伟静、丁访关(古川)等,因为护照被扣押、护照被宣告作废等原因事实上已经无法出国。重庆廖亦武先是申领不到护照,后来有护照仍然不让出境,直到2010年9月1才得以获准出国。李和平律师自2008年11月27日以来,已经多次不让出境。为了更好的从程序和法律适用上对限制公民出入境进行分析,我们整理了五个比较有代表性、且涵盖不同方式的限制公民出入境权的案例加以简要说明。

个案之1:不颁发护照:例如,从2000年开始,重庆作家廖亦武连续9次申请护照,均被户籍所在地的重庆市公安局涪陵分局拒绝,直至2009年初,第10次申请才获得护照。

2007年7月9日,重庆作家廖亦武第9次向重庆市公安局涪陵分局出入境管理科申请护照。2007年7月12日,重庆市公安局涪陵分局作出“不批准出国(境)申请通知书”,理由是“因违反《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条规定先不批准出国(境)”。(50)廖亦武就这个决定要求进行行政复议。代理复议的滕彪律师认为:“当局没有任何理由和事实认为廖亦武出国后会“对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失。”重庆市涪陵区出入境科科长卓树明在回答记者提问时说 “我们是依照出入境管理条例第8条第5项做出决定的。他不服可以申诉,也可以到法院去起诉。第8条第5项内容是“国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成重大损失的。”(51)

2007年7月28日,廖亦武委托律师正式向重庆市公安局提起行政复议。复议书称:被申请人适用法律不清楚。在被申请人的通知书中,仅写明“因违反《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条规定先不批准出国(境)”。未告知其行政决定的法律依据,及申请人的情况具体属于第八条“不批准出境”的5种情形的哪一种,且不颁发护照应该适用2007年 1月1日起新施行的《中华人民共和国护照法》第十三条。(52)

廖亦武的行政复议申请最终没有被法院受理。不过2009年初,廖亦武第10次申请护照却意外获得,随后准备去澳洲旅行,但在广西边境被海关边检拦截。之后,德国法兰克福书展、科隆文学节主办方先后邀请廖亦武出席,但出境权依然无法实现。2010年2月3日上午,廖亦武关于参加科隆文学节出境一事接到警察答复,称北京方面依旧认为他是重点限制出国的人员,还名列前茅。廖亦武向公安机关询问“何时才能解除禁令?我要怎么做才能解除禁令?”回答说“这要看上面的意思”。(53)2010年3月1日,廖亦武尝试从成都飞北京转机出境参加科隆文学节,结果还是被警方从机场强行带走。2010年9月14日,廖亦武经过14次努力终于获准出境,前往德国首都柏林参加柏林国际文化节。(54)

个案之2:不批准出境:2010年7月4日,张凯律师出境时,被边检阻止并告知有关部门不批准出境。

张凯律师于7月4号应邀去美国参加一个会议,在出边检时警察看了护照后就开始打电话请示,随后把张凯带到一个机场的小屋子里等待。一个多小时后,一个姓周的警察进来通知说“根据《公民出入境管理办法》第八条的第五款规定,你被临时限制出境,具体不是由我们做出的,是上层机构来做出决定。你要把你的电话留下,近期会有国家的安全部门会找你谈这件事情的。”张凯律师在与边检部门交涉过程中,据理要求提供相关决定的书面文件以便提出行政复议或投诉,但均遭对方拒绝。张凯律师认为:“它以《公民出入境管理办法》的第八条第五款,这是一个很抽象的一个条款,那么任何人他都可以依据这样一个非常抽象的一个条款来限制。我觉得一个法治社会任何的一个行政行为都应该有依据,有理由。那么,我们看到在这个过程中他只是口头传到,你没有相应的法律手续。包括我们现在有一些比如‘煽动颠覆国家政权罪’,它都是一些比较抽象的概念。以国家作为一种抽象的人格来限制公民的权利甚至剥夺公民的自由,这是非常危险的。”(55)

个案之3:宣布护照作废:例如,2007年8月24日,山东维权人士陈光诚的妻子袁伟静出境时,被边检阻止并告知其护照已被宣布作废。

2007年8月24日,陈光诚的妻子袁伟静在北京首都国际机场出境前往菲律宾马尼拉时,遭北京边防检查站阻止并扣留其护照,并作出京边(检)扣字[2007]第106号《扣留护照决定书》,理由是“有关单位通知宣布护照作废”,但该《决定书》未说明法律依据也没有提及具体是那个单位的决定。袁伟静对此表示质疑:“以前从来没有宣布过我的护照作废。现在为了阻止我出境,就突然宣布我的护照作废。”袁伟静说,通知上也没有说明她的护照是什么时候作废的。边检人员承认没有注明,并建议她向山东公安厅查询。袁伟静还希望他们提供有关出入境管理法规,否则不能在文件上签字。边检官员却让她上网查找有关法规。记者打电话到山东省公安厅出入境管理局询问有关袁伟静护照被注销的情况。该处一名张姓工作人员说:“我们的系统里面显示,因为涉嫌刑事犯罪。根据中华人民共和国出入境管理法第8条第1款规定,临沂市公安局依法在2006年3月就宣布她的护照作废了。”记者又致电山东临沂市公安局宣传科,希望了解袁伟静因为什么原因成了犯罪嫌疑人。一名官员说:“因为陈光诚他本人是个瞎子、盲人。他自己有些事情办不了,都是他妻子给他办的。你知道么?所以,你说她一点关系也没有,那也不确切。”这名官员以案件已经移交法院为由,不愿解释为什么袁伟静被当作犯罪嫌疑人这么久,却没有对她正式批捕。(56)



袁伟静在机场被山东公安人员强制带回沂南县非法拘禁后,通过莫少平和丁锡奎律师向北京市公安局提出行政复议。北京市公安局下达维持北京边防检查站决定的《复议决定》,该《复议决定》认为:扣留护照决定是依据山东省公安厅提供的两份证据作出的,其一为宣布原告护照作废;其二为认定袁伟静涉嫌刑事犯罪而不准出境。(57)



袁伟静对《复议决定》不服,向北京市朝阳区人民法院起诉。2008年5月5日,朝阳法院以案情涉及国家机密为由秘密开庭,只允许代理律师莫少平与丁锡奎出庭辩护,而袁伟静被山东当地阻止不能出席庭审。2008年5月14日,北京朝阳区法院对山东维权人士陈光诚妻子袁伟静诉北京边防检查站阻止她出国案作出维持行政复议的判决。

个案之4:扣留护照:例如滕彪出境时被边检阻止并扣留护照。

2008年1月18日,中国政法大学教师滕彪在北京首都国际机场出境时,遭北京边防检查总站阻止并扣留其护照,理由是“北京市公安局不批准你出境”,并依据《出境入境管理法》第八条第五项、《出境入境边防检查条例》第八条第二款之规定,将原告护照当场收缴。



2008年3月14 日,滕彪向北京边防检查总站提起复议,要求:1、确认被申请人阻止申请人出境的行为违法;2、撤销被申请人公境(检)扣字[2008]第010001号《扣留护照决定书》,责令被申请人归还护照。2008年5月13,北京边防检查总站做出《复议决定书》维持限制出境并收缴其护照的具体行政行为。



滕彪收到《复议决定书》后,以北京边防检查总站向北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼,认为北京市公安局不是《出境入境管理法》第八条第五项所指的“国务院有关主管机关”和《出境入境边防检查条例》第八条第七项所指的“国务院公安部门、国家安全部门”,北京边防检查总站阻止出境并收缴护照的行为属适用法律错误,诉请确认被告行政行为违法并要求返还护照。



2008年10月29日,北京市朝阳区人民法院以涉及国家秘密为由不公开审理本案。滕彪及代理律师黎雄兵在法庭上着重强调:1、本案不属可以扣押护照的法定情形,被告扣押原告护照属违反法律规定滥用职权;2、被告辩称其行为是“收缴”而不是“扣押”护照,因而不适用《护照法》。该辩称属强词夺理,不能成立。3、涉案行政主体北京市公安局不是《公民出境入境管理法》第八条第五项所规定的“国务院有关主管机关”,也不是《边防检查条例》第八条第一款所规定的“国务院公安部门、国家安全部门”,被告以北京市的《边控对象通知书》为由援引前述法律限制原告出境,显属适用法律错误。(58)



滕彪认为:1、一个公民他是否能够出国,或者说一个国家把什么样的人列为不准出国的名单,从性质上说,不应该是国家秘密,应该是公开的,让大家都知道什么人出国会对国家造成危害。2、被告方收到北京市公安局给他的《边控对象通知书》,是最重要、最关键的证据,但被告申请不公开质证,而法庭竟然允许这个案件“属于国家秘密,不能公开质证”。原告方提出反驳:如果公开审判的案件,证据涉及到国家秘密或者个人隐私时,可以通过旁听人员暂时回避,原被告及其代理律师交换证据并进行质证。现在秘密审理,没有旁听人员,原告方更应该看到证据,再进行质证。否则原告方怎么能知道它真实存在?怎么知道被告在作出那个行政决定时就拿到的这个证据?3、即使被告北京边防检查站有《北京市公安局边控对象通知书》,它作出的这个收缴护照和阻拦出境的决定,也是不合法的,因为按法律规定,必须是国务院有关主管机关认为出境后会给国家利益造成危害的,才能够不批准出境。滕彪的代理律师黎雄兵认为:“关于限制人身自由行为的效力层次,只能是由国家法律规定,而不能任意由一些行政法规,也就是《边防检查条例》来作出限制,甚至依据边防检查条例来没收或收缴公民证件、人身身份性证件。(59)



北京市朝阳区人民法院判决支持被告北京边防检查总站的具体行政行为,理由是被告根据《出境入境管理法》第八条第五项、《出境入境边防检查条例》第八条第二款之规定所做具体行政行为主体适格,适用法律正确,程序合法。



滕彪不服判决,上诉至北京市第二中级人民法院。2009年3月19日,二审开庭,上诉方还认为,依据《护照法》规定,只有“因办理案件需要”可以由司法机关、行政监察机关依法扣押案件当事人的护照,其它任何组织或个人不得扣押公民护照。因而,本案中北京边检站擅自扣押滕彪护照并不属于因“办理案件需要”扣押“当事人”护照这一法定情形,违反了《护照法》的禁止性条文,应当将护照返还。北京边检站则诡称其行为属“收缴”护照而非“扣押”护照,因而并不违反《护照法》。(60)

个案之5:不批准入境:例如冯正虎无法入境上海被迫滞留日本成天机场92天始得入境。

2009年6月7日,持中华人民共和国有效护照的上海市民冯正虎从日本回国,在上海浦东机场边检站入境时被边检警察宣布禁止入境,却没有出示任何书面文件,没有任何法律依据,也没有任何理由,只是上级领导的口头命令。继而连续7次回国都遭边检警察阻止,也没有任何理由和依据。2009年11月3日,冯正虎第八次回国,上海警察强制其在浦东国际机场宾馆住一宿后,强行拖上次日飞往日本的航班飞机。冯正虎拒绝入境日本,露宿在成天机场入境通道上长达92天。直至2010年2月12日,冯正虎才获准回国。(61)

期间,冯正虎于2009年10月底从日本用特快专递邮寄诉状,认为浦东出入境边检站侵犯他的回国权违法。但上海浦东法院的立案庭人告知冯的家人,虽然收到诉状,但却无法确认委托书是否本人签名,所以不能受理。冯正虎回国后于2月22日亲自前往该法院立案庭立案,要求依法确认被告浦东出入境边防检查站禁止原告入境回国的具体行政行为违法并阐明:原告持有合法有效的护照,在规定的口岸通行,不属于国务院公安部门、国家安全部门通知不准出境、入境的人员,也不属于法律、行政法规规定不准出境、入境的人员,也没有拒绝交验证件,所以被告没有任何禁止原告入境的法律依据。冯正虎说:“我就按照正常升序来办,领号排队,一位姓周的法官受理的。我就把证明、身份证还有之前在日本邮寄的东西给他了。他看了说,要不把材料直接给庭长,要不就寄过来。当时他没有收我的材料。我批评他们制度上有缺陷。我们争论了一番,然后我就走了。晚上我用特快专递寄给他了”。“我相信,从法律的角度它应该要立案,因为全部符合它的手续。过去他唯一拒绝的理由现在不成立了,因为这次我本人去的,确实证明签名是我本人签的,不是别人冒充的。按照法律的规定,应该7天立案。否则的话,上一级部门应该要做出解释的。如果他不予立案,那么它需要出书面的解释说明。我不服这个答复,还可以向上级法院提出申诉”。(62)

根据冯正虎《关于我要立案日记(19)》的说明,截止今年9月22日,就非法禁止公民入境回国的案由状告中国浦东出入境边防检查站的行政诉讼案长达257天没有立案。(63)

通过对以上案例进行梳理,我们发现不颁发护照、不批准出境、宣布护照作废、扣留护照、不批准入境是有关部门限制公民出入境权的五种主要形式。以上五种限制出入境形式的法律依据主要为两种:一是《中华人民共和国护照法》对申领护照进行限制;二是《中华人民共和国公民出境入境管理法》(尤其是该法第八条(五)款)和《实施细则》,以及公安部“关于执行《中国公民出境入境管理法及实施细则》若干问题的说明”对持有护照的公民的出境进行限制。除了个别案例,在绝大多数案件中,边检人员和公安机关都没有出示法律文书和法律手续。法院受限于法外因素不能行使独立审判权,一味偏袒公安机关,致使权利受侵害的公民无法有效获得司法救济。上述诸因素严重阻碍了公民出入境权的实现。



四、中国公民出入境管理制度存在的主要问题与改革建议



(一)中国公民出入境管理制度存在的主要问题



1、公民出入境方面的法律法规表意过于宽泛,低位阶的部门规章、规范性文件逐步侵蚀或逾越了上位法。

第一、法律法规表意过于宽泛。 《中华人民共和国护照法》第十三条规定:“申请人有下列情形之一的,护照签发机关不予签发护照:(七)国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”。

《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条(五)款仅笼统的规定:“国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”,不批准出境。

《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》第二十二条规定:“中华人民共和国护照和其他出境入境证件的持有人有下列情形之一的,其护照、出境入境证件予以吊销或者宣布作废:第(三)款从事危害国家安全、荣誉和利益的活动的。

无法申领护照、限制公民出境、吊销护照或者宣布护照作废的法定理由几乎都是依据于以上条款规定,其内容包括四个重要概念:国务院有关主管机关、对国家安全造成危害、对国家利益造成重大损失、危害国家荣誉,但“国务院主管机关”的指向不明,“国家安全”、“国家利益”、“国家荣誉”也只是宽泛性的概念,定义含糊,存在任意认定的空间。目前法律上还没有确立什么样的具体情形会导致国家安全受危害对国家利益受重大损失、国家荣誉受影响,这些非常模糊化的“国家安全”、“国家利益”、“国家荣誉”概念业已侵蚀和影响公民出入境权的实现。

由于法律法规表意宽泛、概念不清晰,公安机关往往做狭义的、限制性的解释。甚至出现重庆一位蒲先生曾在国外嫖娼,被认为危害国家荣誉列入“在控人员”名单,被限制出境。“办证警员表示,根据中国《公民出入境管理法》,‘在控人员’在5年的限制期限内,不能再次办理护照。民警也提醒市民,在国外一言一行都代表国家的形象,一定要注意自己的行为,以免给自己带来麻烦”。(64)

第二、下位法逾越上位法。公、检、法、国安联合发文以及公安部规范性文件将“不批准出境”的决定机关从“国务院有关主管部门”降格为“省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局”

《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条(五)款规定只有“国务院有关主管部门”才有权“不批准出境”。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部发布《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》第(二)条1款规定:公安机关和国家安全机关认定的犯罪嫌疑人或有其他违反法律的行为尚未处理并需要追究法律责任的,其限制出境的决定需经省、自治区、直辖市公安厅、局或国家安全厅、局批准。

公安部《关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》第六条关于如何对中国公民出入境管理法第八条(五)款进行掌握和执行中却规定:“被认为出境后将对国家安全造成危害”不批准出境的,应由省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局决定。不批准出境的,一律由各省、自治区、直辖市公安厅、局报送公安部备案。

从《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条(五)款立法本意看,对“不批准出境”的决定部门是国务院下属的部委级行政机关。但是公、检、法、国安四家发文以及公安部通过一纸规范性文件就把“国务院有关主管部门”决定权整体转委托给省、自治区、直辖市公安厅、局,公安部反而成了备案机关。该做法显然违反了《立法法》。

第三、部门规章、公安部规范性文件的有关“扣押收缴护照、宣布护照作废”的规定违背了 “因办理案件需要”的前置性法律要件

《中华人民共和国护照法》第十五条规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、行政监察机关因办理案件需要,可以依法扣押案件当事人的护照。案件当事人拒不交出护照的,前款规定的国家机关可以提请护照签发机关宣布案件当事人的护照作废”。“因办理案件需要”虽然也是一个比较含混的概念,但一般可以应该为:当护照持有人本人涉嫌犯罪已经被立案侦查,或者护照持有人有未了民事诉讼,或护照持有人为公职人员因违纪遭立案查处的情形。

但是一些部门规章、公安部规范性文件却搁置了“因办理案件需要”的前置性法律要件,将没有立案、甚至处于可能性的危害国家安全作为授权有关部门“扣押收缴护照、宣布护照作废”法定事由,如:“从事危害国家安全、荣誉和利益的活动”、“被认为出境后将对国家安全造成危害”。违背《中华人民共和国护照法》规定的部门规章、公安部规范性文件包括:《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》(1986年12月3日国务院批准,1986年12月26日公安部、外交部、交通部发布,1994 年7月13日国务院批准修订,1994年7月15日公安部、外交部、交通部发布)第二十二条规定:“中华人民共和国护照和其他出境入境证件的持有人有下列情形之一的,其护照、出境入境证件予以吊销或者宣布作废:第(三)款从事危害国家安全、荣誉和利益的活动的。护照和其他出境入境证件的吊销和宣布作废,由原发证机关或者其上级机关作出”。

《中华人民共和国出境入境边防检查条例》(经1995年7月6日国务院第34次常务会议通过,自1995年9月1日起施行)第八条规定:“出境、入境的人员有下列情形之一的,边防检查站有权阻止其出境、入境:(七)国务院公安部门、国家安全部门通知不准出境、入境的;出境、入境的人员有前款第(三)项、第(四)项或者中国公民有前款第(七)项、第(八)项所列情形之一的,边防检查站可以扣留或者收缴其出境、入境证件”。

公安部《关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》第七条关于吊销护照、证件一节中规定:公安机关依法吊销或者宣布护照和其他出入境证件作废,要严格执行实施细则的规定。在颁发护照或者其他出入境证件后,发现持证人属于管理法第八条规定的不准出境情形,或者系编造情况,弄虚作假获取护照、证件的,由发证机关收缴护照、证件。本项适用于往来香港、澳门。公安部《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》(2007年4月11日公安部部长办公会议通过,自2007年12月15日起施行。)第十四条规定:“公安机关出入境管理机构签发普通护照后,发现持照人具有本办法第十三条规定情形的,可以宣布其所持普通护照作废。”(65)

2、“危害国家安全”的边界模糊对公民出入境权的影响与国际公约和惯例存在严重的冲突

公民出入境权属于基本人权,国际人权公约对本国公民的入境权没有限制性的规定,但公民的出境权依据《公民权利和政治权利国际公约》第十二条(三)款规定有所限制:上述权利(出境权),除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不受任何其他限制。

中国涉及公民出入境权的法律、法规、部门规章、规范性文件通常都是以“保护国家安全”为由限制公民出入境。中国法律语境中的“国家安全”是否与国际人权法存在冲突值得探讨。我国于1993年、1994年分别颁行了《中华人民共和国国家安全法》及其《实施细则》,相关条文中对危害国家安全做了一些规定。

1993年2月22日颁布实施的《中华人民共和国国家安全法》第四条规定:任何组织和个人进行危害中华人民共和国国家安全的行为都必须受到法律追究。本法所称危害国家安全的行为,是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的,或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为:
(一)阴谋颠覆政府,分裂国家,推翻社会主义制度的;
(二)参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的;
(三)窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的;
(四)策动、勾引、收买国家工作人员叛变的;
(五)进行危害国家安全的其他破坏活动的。(66)

1994年6月4日颁布实施的《中华人民共和国国家安全法实施细则》第八条规定:下列行为属于《国家安全法》第四条所称“危害国家安全的其他破坏活动”:

(一)组织、策划或者实施危害国家安全的恐怖活动的;

(二)捏造、歪曲事实,发表、散布文字或者言论,或者制作、传播音像制品,危害国家安全的;

(三)利用设立社会团体或者企业事业组织,进行危害国家安全活动的;

(四)利用宗教进行危害国家安全活动的;

(五)制造民族纠纷,煽动民族分裂,危害国家安全的;

(六)境外个人违反有关规定,不听劝阻,擅自会见境内有危害国家安全行为或者有危害国家安全行为重大嫌疑的人员的。(67)

可见,《中华人民共和国国家安全法》及其《实施细则》将言论、宗教、NGO活动都纳入了可能“危害国家安全”的范畴。这明显违反了联合国《公民权利和政治权利国际公约》第12条的内容,即“与本公约所承认的其他权利不抵触”——言论自由、宗教信仰、结社自由等都是公约中明示的个人应有的基本权利。

国内研究出入境权的法律专家大多数倾向于对“危害国家安全”应该做狭义的解释,即只有当国家政治独立和领土完整受到外力威胁时,国家安全才可以作为合理的限制人权的理由。在和平时期,国家应致力于保障公民的出入境权并与国际标准接轨。

长期从事出入境权研究的汕头大学法学院刘国福教授认为:出国权不因公民的社会地位、职业、年龄、性别、宗教信仰、财产、种族、肤色或政治观点而受歧视。出国并不意味着放弃国籍,联合国保护少数民族和反歧视分委会确认:任何个人在享有出国权时都不应被强迫以放弃其国籍为条件;任何个人也不应因其想放弃自己的国籍而被取消出国权;也不应因其出国行为而被擅自剥夺其国籍。(68)

北京师范大学法学院邢爱芬副教授赞同把国家安全作为干预公民出入境权的理由。她认为:“国家安全是指保护国家和国家的民众不受间谍、阴谋破坏、政治动乱、公共暴乱、袭击国防设施以及直接的或者与某国相联合的外国干预等。只有当国家政治独立和领土完整受到外力威胁时,国家安全才可以作为合理的限制人权的理由。这一干预的目的是专门为军事及其他安全部门顺利行使职能而服务的,只有在国家处于严重的政治或军事威胁的情形时,国家安全才会有危险。根据这一条,国家可以禁止未授权的人进入军事安全区或限制现役军人迁徙或离开国家的自由,并且在特殊时期会禁止未服兵役者离开一国,这也适用于对那些掌握军事机密的人的迁徙自由的限制。恐怖活动一般被认为是对国际安全造成威胁的行为。欧洲人权法院认为,战争和国家紧急状态不是限制出入境权的前提条件,和平时期也可以为防止间谍或者保护军事秘密而限制出入境权”。(69)

2004年度联合国“表达和言论自由特别报告员”在联合国人权委员会报告表达和言论自由的权利时,呼吁各国不要依据《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三款对下列事项施加限制,包括:(a) 对政府政策进行讨论和政治辩论,报导人权情况、政府活动和政府中的腐败现象,和平示威或政治活动,包括为争取和平与民主的政治活动、或表达见解和不同意见、宗教和信仰。(70)

国际社会普遍认可的《关于国家安全、言论自由和获取信息的约翰内斯堡原则》在国家安全与言论自由之间划出了一条清晰、原则的界线。原则6规定:可能威胁国家安全的表达在遵循原则15和原则16的前提下,威胁国家安全的表达可受到制裁,只要政府能证明:(1)该表达意图激起即将发生的暴力;(2)该表达有可能会引起这样的暴力;并且(3)在该表达与该暴力的发生或与该暴力发生的可能性之间存在着某种直接且紧迫的联系。原则7规定:受保障的表达(1)依循原则15和原则16,和平地行使表达自由权不得被视为对国家安全构成威胁或者遭到任何限制或惩罚。对国家安全不应当构成威胁的表达包括但不限于:ⅰ宣扬用非暴力的方式改变政府政策或政府本身;ⅱ对本国民族、国家或国家的象征性标志、本国政府及其机构、本国公职人员、或外国的民族、国家或其象征性标志、外国政府、外国机构或外国公职人员构成批评或侮辱。(71)

1997年联合国“任意拘留工作组”在考察中国结束后发布的报告中表达了对当时刚通过的“国家安全”罪可能被用来惩罚受国际法保护的人权和自由的担忧和关切。联合国报告指出:“根据第105条,仅仅交流思想和观点,即并未有意图去进行暴力或刑事行为,也有可能被认为是颠覆。通常,颠覆需要比交流思想和观点更多的行为……”。就有关危害国家安全的各种罪行,被修改的刑法没有试图确立什么样的行为构成危害国家安全的标准。确立这一标准对刑法来说至关重要,因为这本身就会使刑法更合理和公平。显然,国家安全法可能被误用,只要它是法典的一部份,它就提供了限制基本人权和自由的理由。”(72)

如上可见,我国《中华人民共和国国家安全法》及其《实施细则》有关危害国家安全的范围,尤其在言论、宗教延伸与国际人权公约及惯例存在严重的冲突,进而影响到公民出入境权利的实现。



3、限制公民出入境行政强制程序与司法救济缺失

我国《出境入境管理法》出台于改革开放早期,是规范公民出入境行为法制化的开端,但总体上在保护公民出入境这一基本人权方面依然显得十分薄弱。该法一方面授权国务院有关主管机关有权不批准出境,另一方面却未对该权力进行严格的限制,甚至刻意忽略了程序正义与司法救济。最显而易见地体现在限制公民出入境行政强制措施混杂,无法可依,与之相配套的司法救济途径缺失。

2008年9月27日至28日,厦门大学南洋研究院华侨华人研究室主任郭玉聪教授在汕头召开的“21世纪出入境(移民)管理研讨会”上指出,目前施行的“两法”颁布时间早,很多地方已经不能适应新形势,应加快新一轮出入境立法的进程,出台一部“重保护的出入境管理法”。(73)

在现实中,公民被限制出入境经常面对暂扣护照、暂扣通讯工具和时间长短不一的限制人身自由。边检警察宣布不批准出境仅只作口头告知,不提供书面决定,也不告知有司法救济权。

根据《立法法》规定,限制人身自由的行政强制措施依法应由全国人大及其常委会制定的法律来设定。但是在限制公民出入境行政强制措施却没有任何法律支撑,基本依赖规范性文件甚至保密性的内部规范性文件予以运作。例如公安部《关于出入境管理处罚和强制性管理措施执行程序的规定》(74)、还有不对外公布的《关于执行出境入境管理法及其实施细则的内部规定》等等。(75)

我们认为相关部门将某些出入境管理事项列为保密性的内部规范性文件的因素包括:涉外和涉及国家安全,而且习惯性的把所有危害国家安全事项全部拔高到保密范畴,严重损害了公民的出入境权利。从1986年《出境入境管理法》实施以来,限制公民出入境的行政强制措施与此后一系列新法规开始抵触。

1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定”。第十条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。第十二条规定:“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。(76)



2000 年7 月1 日起施行的《中华人民共和国立法法》第八条五项规定:限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。第九条规定:“全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要, 对部分事项先制定行政法规, 但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制公民自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”(77)

可见,规定限制公民出入境的行政强制措施规范性文件往往是应需而生,其行政强制措施制定主体、执法主体资格、行政强制措施的种类、具体执行方式、幅度范围应该依据《行政处罚法》、《立法法》进行全面检视。



(二)中国公民出入境法律制度的改革建议



长期以来,我国公民出入境管理体制受到所谓的国家安全和对敌斗争等陈旧的政治思维的严重束缚,导致出入境法律制度的开放性、公开性以及法制化程度严重滞后,尤其是在与国际最基本的人权标准接轨方面存在着很大差距,目前的出入境管理制度没能有效地保障公民的基本人权。为了改变这种落后状况,本报告建议:我国出入境管理法律制度应该从以下几个方面加以改革完善。

1、修改、理顺现行相关法律法规及行政规章

建议由全国人大常委会尊重联合国《公民权利和政治权利国际公约》,根据我国《宪法》、《立法法》,对现行涉及公民出入境权的法律法规及行政规章进行清理。凡是与《公民权利和政治权利国际公约》和我国《宪法》、《立法法》相抵触的行政法规、部门规章、规范性文件应该予以废止或进行修订。法院在行使司法审判权时,应该根据《宪法》和《立法法》的规定对限制出入境决定进行合法性审查,对与上位法相抵触的行政法规、部门规章、规范性文件不予认定其合法性,直接适用《宪法》和上位法。

2、严格限定解释“危害国家安全”、杜绝制裁行使言论自由权

根据国际公约和惯例,一般只有保护国家、民众不受政治动乱、公共暴乱、军事袭击、恐怖威胁时,国家安全才可以作为合理的限制人权的理由。言论表达和宗教信仰是不应该被纳入到危害国家安全的范畴的,更不得据此限制公民的出入境权。

我国现行的关于危害国家安全的法律法规和部门规章边际过于宽泛,甚至把发表、散布文字、言论,或制作、传播音像制品,或宗教信仰活动都纳入到危害国家安全的范畴。公安机关和国家安全机关不管是否立案就可以随意决定限制公民出入境。

所以必须对以危害国家安全为由限制公民出入境做极其严格的限定性解释。应与国际人权公约的相关规定接轨,除非是当国家、民众遭受政治动乱、公共暴乱、军事袭击、恐怖威胁,对国家安全造成重大的现实危害时,才能以此为据对相关人审慎地作出限制出入境的决定。同时,以危害国家安全为由限制公民出入境的解释权和决定权应严格按照法律规定,由国务院有关主管机关(即公安部和国家安全部)作出;而不得将权限下放给下级机关,以防止公权被滥用。

3、完善行政强制程序

与限制公民出入境相伴随的限制人身自由、限制通讯自由、强制身体检查、强制随身物品检查等行政强制措施都需要有法律的明确授权,对行政强制措施的执法主体、对象、条件、种类,尤其限制人身自由的时间要进行非常明确的规定。相关出入境行政管理部门不能违反上位法通过行政法规、部门规章、地方性法规、规范性文件、甚至是内部保密规定作扩大化的解释。

相关出入境执法部门在实施限制公民出入境的行政强制程序中,应该第一时间告知相对人因何种事由、法律依据以及法定权利并听取当事人的陈述和申辩,并提供书面通知。

4、确保行政复议权和司法救济权

公民出入境权是一项基本人权,一旦遭到限制,跨越国境及赴台港澳的旅游、访友、留学、学术交流、就业、经商都成为不可能。限制公民出入境一般会带来三方面的法律后果:1、行政强制措施导致现场人身行动自由受到限制、通讯自由亦受到限制等;2、跨国或跨地区的迁徙权受到限制;3、公民的合法出入境证件——护照的功能丧失。

依照我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定,行政相对人针对行政执法部门的具体行政行为是享有行政复议和行政诉讼救济之权利的。出入境管理法律制度的改革完善必须保证公民能够有效地通过行政复议和行政诉讼实现必要的司法救济。



鸣谢:维权网特此感谢各位参与调查研究、起草撰写和评议修改这份报告的律师、民间学者和维权人士。



注释:

(1)来源:中国政府网,《中华人民共和国公民出境入境管理法》全文,http://www.gov.cn/banshi/2005-08/31/content_27709.htm

(2)参见《我国出入境管理法制化基本问题研究》,作者:任延忠,河南省政法管理干部学院学报 2007年第 5期 总第 104期

(3)1954年《宪法》全文,http://news.163.com/09/0805/14/5FV9FE8500013HTJ.html

(4)中国共产党新闻网,《新中国大特赦中十名获准赴台人员的迥异归宿》,

http://news.163.com/10/0608/13/68LMICE5000146BC_4.html

(5)《公安部关于认真贯彻执行公发(境)59号文件进一步放宽因私出国的通知》,http://china.findlaw.cn/fagui/xz/27/186399.html

(6)中国政府网,《中华人民共和国护照法》全文,

http://www.gov.cn/jrzg/2006-04/29/content_271199.htm

(7)见《江西政报》1951年地08期;

(8)合肥市市志公安卷“内卫与警卫”篇,

http://61.191.16.234:8080/was40/detail?record=5&channelid=28109

(9)《20年宁波公安出入境管理回眸与展望》,

http://www.gongan.ningbo.gov.cn/dtxx.jsp?aid=30210

(10)《用生命作赌注偷渡香港 曾震动中央的"大逃港"风潮》,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/18/c_12458354_12.htm

(11)福建省情资料库地方志之窗,http://www.fjsq.gov.cn/showtext.asp?ToBook=174&index=145&

(12)中华人民共和国护照、签证条例(摘录)http://www.szns.gov.cn/rsj/wszs/zcfg/2007110733649.shtml

(13)参见南方国际关系在线网站《地缘政治与当代中国大陆人移民加拿大》一文,作者,吴金平,暨南大学国际关系学系学者

http://www.sciso.org/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=2847

(14)《公安部关于认真贯彻执行公发(境)59号文件进一步放宽因私出国的通知》,找法网,http://china.findlaw.cn/fagui/xz/27/186399.html

(15)新华网天津频道,《中国公民因私事往来香港地区或澳门地区的暂行管理办法》,

http://www.tj.xinhuanet.com/web/djz/2010-05/15/content_19794484.htm

(16)新华网报道《内地居民“港澳自由行”实施5年》,
http://travel.sohu.com/20080728/n258431800.shtml,
(17)联合早报2005年8月31日报道:《香港民主派议员获邀“登陆”》,

http://www.zaobao.com/special/china/hk/pages1/hk050831.html

(18)星岛环球网2009年5月7日报道:《泛民主派无回乡证议员行动受限民主党抗议》,http://www.stnn.cc/hongkong/200905/t20090507_1023758.html

(19)最高人民法院最高人民检察院 公安部 国家安全部印发《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》的通知,http://www.law-lib.com/Law/law_view.asp?id=4168

(20)星岛日报2009年11月21日 报道:《不同政见者被拒入中国境内》http://dailynews.sina.com/gb/news/int/singtao/20091121/0415891978.html

(21)办证不再整夜排队 小护照看大变迁,首都政法网

http://www.bj148.org/fxyj/fxllzt/fzjczt/200904/t20090415_53850.html

(22)《公民因私出国申领护照须知》,

http://www.czyxga.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=68

(23)《中国231城市已实行凭户口簿身份证按需申领护照》;

(24)普通护照和出入境通行证签发管理办法,中国网;http://www.china.com.cn/law/txt/2007-12/18/content_9428594_2.htm

(25)联合国人权委员会:《自由迁徙(第12条):1999年11月2日(公民权利和政治权利国际公约)第27号通释》。参见《国际间迁徙自由探析》 邢爱芬《法学杂志》(京)2009年3期第67~70页

http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/29/content_5547492.htm

(26)美国之音中文网:京奥将开幕当局限制异议人士出境

http://www.voanews.com/chinese/news/a-21-w2008-07-28-voa52-58643572.html?rss=human+rights+and+law

(27)中国维权大事记:2008年8月21日至2008年9月20日

http://www.renyurenquan.org/ryrq_article.adp?article_id=1028

(28)阿波罗新闻网:湖南网络维权人士周曙光被禁出境

http://www.aboluowang.com/news/data/2008/1122/article_64057.html

(29)维权网报道:著名学者莫之许被北京公安局阻止出境

http://news.boxun.com/news/gb/china/2010/08/201008031533.shtml

(30)维权网报道:中国多名维权人士在海关被阻止出境

http://www.peacehall.com/news/gb/china/2010/11/201011082227.shtml

(31)自由亚洲电台:中国阻止在刘晓波诺贝尔和平奖颁奖典礼邀请名单中的教授出境

http://news.boxun.com/news/gb/china/2010/11/201011090013.shtml

(32)维权网报道:莫少平和贺卫方被阻止出境参加IBA研讨会

http://news.boxun.com/news/gb/china/2010/11/201011091420.shtml

(33)丁东 邢小群:给胡锦涛、温家宝的公开信

纵览中国:http://www.chinainperspective.com/ArtShow.aspx?AID=8914

(34)维权网报道:中国人民大学教授何光沪被阻止出境

http://www.peacehall.com/news/gb/china/2010/11/201011202306.shtml

(35)北京:副研究员请假出国遭解聘 起诉被驳回,

http://news.xinhuanet.com/legal/2008-05/09/content_8134804.htm

(36)福建《08宪章》签署人维权人士范燕琼被禁止出境

http://www.boxun.com/hero/200904/xianzhang/86_1.shtml

(37)伊力哈木教授谈出国受阻,

http://www.uyghur1.com/%E4%BC%8A%E5%8A%9B%E5%93%88%E6%9C%A8%E6%95%99%E6%8E%88%E8%B0%88%E5%87%BA%E5%9B%BD%E5%8F%97%E9%98%BB/

(38)中国人权网站,冯正虎就非法禁止公民出境的案由状告上海市公安局出入境管理局的行政诉讼案(2008年5月26日)http://gb.hrichina.org/public/contents/article?print=t&revision_id=19437&item_id=19436

(39)蔡文君禁办理护照赴港澳,

http://www.peacehall.com/news/gb/china/2008/06/200806282219.shtml,

(40)美国之音:中国阻止两名维权人士曾金燕和姚立法参加联合国人权会议

http://my.cnd.org/modules/wfsection/print.php?articleid=16977

(41)自由亚洲电台:维权律师李和平赴欧洲领奖被阻

http://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/li-11302008165718.html

(42)维权网发布(2009)中国人权捍卫者状况民间报告

http://www.peacehall.com/news/gb/china/2010/.../201003021017.shtml

(43)维权网报道:流亡瑞典的上海作家小乔回国遭阻拦

http://zyzg.us/viewthread.php?action=printable&tid=202462

(44)维权网报道:浙江著名律师庄道鹤先生前往香港时受阻

http://www.ccdtr.org/index.php/xarbb/topic/13142

(45)多名维权公民被中国当局禁止出境

http://zhongmeng.org/bbs/viewthread.php?tid=20832&extra=page%3D1

(46)观察网:民间人士禁出行 受嫌犯级“待遇”

http://www.observechina.net/info/artshow.asp?id=69333

(47)美国之音中文网:中国家庭教会希望出席“洛桑会议”

http://www.voanews.com/chinese/news/20101012-China-Family-Church-104768914.html

(48)范燕琼:政府再行迫害 无端“废”我护照

http://news.boxun.com/news/gb/china/2010/10/201010182113.shtml

(49)美国之音:中国知名学者拟赴港被禁止出境

http://www.voanews.com/chinese/news/20101110-Chinese-scholars-denied-leaving-country-Taiwan-107026398.html

(50)美国之音:中国作家廖亦武为何九度申请护照被拒

http://info.51.ca/news/china/2007/08/03/134245.shtml

(51)美国之音:中国作家廖亦武为何九度申请护照被拒

http://info.51.ca/news/china/2007/08/03/134245.shtml

(52)王怡:廖亦武护照案和传说中的黑名单

http://www.ncn.org/view.php?id=72513

(53)维权网报道:四川作家廖亦武第十三次被限制出境,

http://www.peacehall.com/news/gb/china/2010/02/201002032022.shtml

(54)德国之声中文网:中国作家廖亦武获准出境,

http://www.dw-world.de/dw/article/0,,6005024,00.html

(55)《一周新闻》第201009期,

http://www.boxun.com/hero/201007/yizhouxinwendianzikanwu/1_1.shtml

(56)美国之音中文网:中国维权人士妻出国被阻机场失踪,http://www.voanews.com/chinese/news/a-21-w2007-08-24-voa22-62988537.html

(57)袁伟静不服北京出入境边防检查总站行政复议决定案代理意见,

http://www.chrlcg-hk.org/?p=270

(58)滕彪:黎明前的舞蹈

http://www.de-sci.org/blogs/tengbiao/?m=200811

(59)RFA张敏:细谈滕彪律师护照被扣起诉边检案开庭

http://www.peacehall.com/news/gb/china/2008/10/200810261124.shtml

(60)滕彪出国权案在北京市第二中级法院开庭,

http://www.gongfa.org/blog/html/43/2543-1064.html

(61)冯正虎案例之十一:中国公民回国自由权利

http://www.peacehall.com/news/gb/china/2010/05/201005070828.shtml

(62)冯正虎谈状告浦东出入境边检

http://www.dw-world.de/dw/article/0,,5278306,00.html

(63)冯正虎:我要立案日记(19):百姓维权,官员维

http://peacehall.com/news/gb/china/2010/09/201009222331.shtml

(64)《国外嫖娼 5年禁出境 重庆男子列公安部黑名单 申护照被拒》,

http://www.zaobao.com/wencui/2009/03/hongkong090331g.shtml

(65)《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》,http://www.bjchy.gov.cn/workItemQTManage.do?action=basisQueryOne&wiiwb_id=4028838421f0e4640121f6026ffa02ce

(66)《中华人民共和国国家安全法》,

http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=9333

(67)中华人民共和国国家安全法实施细则

http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1994/112102199403.html

(68)参见《法治研究》2009年第三期,《出入境权与中国出入境管理法》一文,作者:汕头大学法学院刘国福教授

(69)《法学杂志》2009年第 3期,国际间迁徙自由探析,作者:北京师范大学法学院邢爱芬副教授。

(70)联合国人权委员会《见解和言论自由的权利》,第151页,http://www.un.org/chinese/hr/expression/docs/r2004_42.pdf

(71)香港特别行政区政府:“实施基本法第二十三条的建议大致与《约翰内斯堡原则》相符”

http://www.basiclaw23.gov.hk/sc/focus/focus1.htm

(72)参见1997年联合国“任意拘留工作组”在考察中国结束后发布的报告,http://www.newcenturynews.com/Article/china/200802/20080214231407.html

(73)叶边文:期待出入境立法与国际接轨——“21世纪出入境(移民)管理”学术研讨会综述

http://www.cpd.com.cn/gb/newspaper/2008-11/10/content_1048902.htm

(74)公安部印发《关于出入境管理处罚和强制性管理措施执行程序的规定》的通知,找法网:

http://china.findlaw.cn/fagui/xz/27/186108.html

(75)广西警官高等专科学校学报2005 年第 1 期,《关于出入境管理行政强制措施的探讨》,作者:朱其良,广西警官高等专科学校教授

(76)《中华人民共和国行政处罚法》,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=307

(77)《中华人民共和国立法法》,

http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=105

(Modified on 2010/11/24) (博讯 boxun.com)

博讯相关报道(最近20条,更多请利用搜索功能):
  • 特别关注:维权网信息员周维林被特警绑架
  • 维权网信息员周维林被非法传唤经过(图)
  • 维权网信息员周维林被合肥警方传唤
  • 维权网:热烈祝贺缅甸民主运动领袖昂山素姬重获自由
  • 维权网:严正抗议中国政府在刘晓波获奖后加强打压民间、严重侵犯人权
  • 维权网“小型资助项目”征集2011年度项目申请
  • ——“维权网”就刘晓波先生荣获诺贝尔和平奖的声明
  • 维权网信息员对北海强拆发出的即时报道
  • 维权网:点评《2009年中国人权事业的进展》白皮书
  • 维权网称中国使用酷刑情况有所恶化
  • 维权网出台中国酷刑问题报告称:现状未有改善
  • 维权网:联合国审议中国酷刑一年后近况跟踪
  • “维权网”信息员王德邦就广西“王兵荣选举案”采访选举专家姚立法
  • 维权网对两院三部有关非法取证《两个规定》的评议和建议
  • 维权网网站再次遭到持续攻击
  • 民生观察等多个维权网站受黑客攻击瘫痪
  • 维权网网站再次遭到严重攻击
  • “维权网”强烈抗议广西北海当局违法强征强拆、打压维权村民
  • “维权网”就富士康接连发生员工“坠楼”事件的声明
  • 法院法官能让你生无定居之所死无葬身之地/中国反腐维权网提醒
  • 制约公权力、敬重生命,以避免人权灾难一再重演/《维权网》声明
  • 维权网关于陈光诚案终审判决的声明


    点击这里对此新闻发表看法
  •    
    联系我们


    All rights reserved
    博讯是畅所欲言的场所、所有文章均不一定代表博讯立场
    声明:博讯由编辑、义务留学生、学者维护,如有版权问题,请联系我们。另外,欢迎其他媒体 转载博讯文章,为尊重作者的辛勤劳动以及所承担风险,尊重博讯广大义务人士的奉献,请转载时注明来源和作者。