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王全章律师:修改后的村委会组织法将继续把中国农村带向进一步的混乱
(博讯北京时间2010年10月31日 转载)
    来源:维权网
    
     (博讯 boxun.com)

    1998年,第一部《村委会组织法》正式通过实施(之前的是试行),到现在已有十多年的时间,这些年来,中国农村发生了什么,《村委会组织法》又带给中国农民什么?2000年前后村民选举的热情尚未消散,随之而来浩浩荡荡的上访大军,一系列层出不穷的群体性事件…这一切的一切伴随着这部法律在农村实践走进人们的记忆中…
    一部好的法律必须具备两个特点一是可操作性,二是能够预见矛盾,并且能够为矛盾的解决提供一个正当可操作的路径。否则,这样的法律就不是好的法律,甚至是一部恶法。
    单从选举这个方面来说,村组法一方面的确带来了“海选”,确立了选民的意志自由,实现了宪法对村民自治的承诺。但是另外一方面,海选同时产生了大量的社会问题,而1998年的村组法却无能为力。
    因此我对村组法的修改充满了期待,但是修改后的村组法又让我大失所望。
    和1998年的村组法相比,村组法由原先的31条(这可能是全世界最短的法律)增加到41一条,长了10条(不是10寸),“全世界最短”的记录有可能仍然不能被打破(比日本的还短)。
    从技术的角度来说,村委会组织法既是一部程序法,又是一部实体法。程序法规定了村委会的产生、罢免的过程,实体法又规定了村委的权力和工作内容。我国的基本法律制度中,程序法和实体法一般是分开的,譬如刑法和刑事诉讼法,民法通则和民事诉讼法,但村庄自治这样的重大事项,通过一部“二合一”的法律来囊括越来越复杂的村庄事务,这在全世界也是极为罕见的。
    农村混乱的根源仍然没有解决 从村委会的法律地位来看,修改后的法律仍然没有明确村委和村支部的法律关系问题,村委到底是什么东东,村支部又是什么玩意儿?他们之间是什么关系,法律地位又是如何,各自的权限在哪里,有多大?新的村委会组织法仍然没有把这个问题作为重点解决的部分,仍然规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权”。这个规定继续潜藏了深刻的矛盾和孕育着巨大的危机,过去十年,新村委会和党支部(或者党支部操控的旧村委会)之间的矛盾,一直为村庄的领导权打的死去活来,可以说,村支部和村委会的矛盾是过去十多年农村选举混乱的总根源。需知,村支部是党组织自上而下发展的,而村委会又是自下而上产生的,当这个矛盾发生的时候,谁说了算?按照这个规定,当然是村支部要发挥“领导核心”作用,那么村委选举还有什么意义呢?实践当中村委经过民选之后不被承认不能有效管理村庄事务的现象普遍存在,譬如山西太原西骆驼村的龚占英女士连续两次当选村长,但是村支部书记不但实际控制村务还私刻村委会公章行使权力,山东招远王令功先生当选村长两年多来,连公章什么模样都没有见过。甚至有的村庄因为选举造成的血案更是数不胜数,在google输入“选举 血案”搜索,总共得到967000条结果。既然为了强化党在农村基层的领导作用,又鼓励村委会自治,为什么不这样规定:凡是当选的村委会主任的自动当选村支部书记。这样不就一切就解决了吗?
    临时选举委员会主持选举却不对选举结果负责 修改后的村组法仍然把选举委员会当作一个临时性的组织,选举完了立刻解散,跟草台班子一样,对选民资格、对选举过程的疑问、对选举结果的质询,临时选举委员会早解散了,你找谁去?实际上参加过农村选举的都知道,临时选举委员会是选举村委的最重要的一步,控制了临时选举委员会等于选举成功了一大半,很多地方就在选举委员会上做手脚,譬如江苏省的农村选举委员会由党支部决定,那么选举是什么结果就可想而知了。
    从全球的范围来说,选举委员会一方面应该是一个政府的常设机关,譬如美国有联邦选举委员会,以及各州深入到选举基层的选举委员会,常年存在,负责处理与选举有关的一切事务,另外一方面选举委员会的成员在政治上又必须是中立的,不能参与选举。而我们村委会选举不但是临时的,而且选委会成员本身就是可能的候选人,不制造矛盾,不出血案才怪呢。
    救济渠道模糊不清,不具有操作性 新村组法对贿选,暴力选举是采取了否定的态度,但是如何解决贿选,却又采取暧昧的态度。 第十七条规定:“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的,当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”我们看到村民救济渠道是模糊和不确定的,从农民的角度来看似乎有很多救济渠道,但是从国家机关的角度来看却是摆脱自己责任、“踢皮球”的好机会,另外一个层次的问题是,万一乡政府不依法处理,或者对乡政府的裁决不服怎么办?乡政府的裁决是终局的吗?
    修改后的村组法仍然没有把选举行为纳入司法的救济渠道,大量的选举诉讼不被法院所受理,一旦选举争议出现就几乎永远没有解决的尽头,山东济南的张庭夫打了选举的官司,直到下一届选举开始了,法院也没有受理。
    村民小组和村委关系不清 村委会出卖村民小组利益 村委会组织法把村委会作为行政单位来划分的,实践当中,中国的农村由于地理条件的原因,很多村庄散落,被称为自然村,政府为了管理的方便把很多自然村和并为一个行政村,有的行政村管辖几十个自然村,而这些自然村呢,就被村组法成为“村民小组”,实际上这些村民小组人口众多,有很多土地,近年来地方政府为了赚钱,大量卖地,地方政府联合村委会出卖自然村利益的现象就普遍存在,譬如浙江省湖州市蒋苗土所在自然村,大量的土地被村委会托管了。那么村民小组的利益如何保障?他们的权益遭到侵害的时候,又如何寻求救济?法律根本没有明确的进一步的规定。
    破坏选举没有入罪,腐败黑恶势力继续猖獗 我国刑法规定了破坏选举罪,但是这个罪只是对破坏人大代表选举的行为适用,对农村村委会的选举不适用。实践当中我们发现破坏人大代表选举的行为很少发生,因为民众对人大代表选举几乎不感兴趣,最近仅出现了“王兵荣破坏选举”一案(实际上王兵荣质疑选举造假)。但是破坏农村选举的行为却比比皆是,但是法律对这种行为竟然视而不见,真是咄咄怪事。
    层层打压,村庄进步正义健康力量难以上台 前面提到,村组法总则中规定,党支部领导村委会,实际上彻底否定了村委的选举,后面又规定政府对选举结果的决定权,又实际上否定了村民的自治。而第十八条的规定又让村庄的健康的力量难以存活:村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。这一条看上去似乎合情合理,没有什么,但是具有最致命的杀伤力的。当一个民选村长上台后,如果不配合地方政府坑害民众,那么地方政府很轻松就可以给他安排一个罪名,搞掉这个村长,譬如最近发生的广西北海白虎头民选村长“非法经营案”,陕西西安民选村长高强“寻衅滋事”案,再或者村庄腐败势力安排一次打架,只要民选村官还手,立刻被抓,譬如山东滕州崔祥联故意伤害案。
    我们看到,这部法律仅仅是在村务监督,选民登记,委托投票罢免方面做了皮毛式的修改,不但没有给过去因为选举产生的矛盾给出一个明确的解决方法,反而掩盖和深化了本来就已存在的矛盾。
    所以,在不久的将来,我们中国大陆的观众朋友们可以继续看到这样的新闻:
    2011年x月x日,x县X省x市x县x村,因为选举出现血案,新当选的村长被村支部书记的儿子率领家族砍断脚筋;
X 年x月x日,x县x省x市x县x村,新当选的村长一家被灭门;

X年x月x日,x县x市x县x村,换届选举现场,儿子挟持木棍带领一群小混混冲进选举现场,抢走选票箱,现场一片混乱,乡政府组织主持选举的年轻女干部目瞪口呆。

X年x月x日,经过艰难苦斗成功当选村长,但是镇政府宣布,公章由镇政府保管,虽然当选,但没有权力,只好走上访的道路….

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