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关于《政府信息公开条例》执行情况的调研报告
(博讯北京时间2009年4月25日 转载)
    关于《政府信息公开条例》执行情况的调研报告
    
     维权网 (博讯 boxun.com)

    
    2009年4月25日发布
    
    
    目录:
    
    导言
    第一章:《政府信息公开条例》出台的背景分析
    第二章:《政府信息公开条例》执行情况的总体评价
    第三章:《政府信息公开条例》的实施与《保密法》之间的冲突
    第四章:《政府信息公开条例》本身的局限性
    第五章:中国政府的信息公开与发达国家的差距
    第六章:对于政府落实《政府信息公开条例》的主张和建议
    附录一:注释
    附录二:参考文献
    
    
    
    导言
    
    2007年1月17日,国务院第165次常务会议审议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》,同年4月5日,国务院总理温家宝签署了第492号国务院令,规定该《条例》自2008年5月1日起执行。(注1)
    
    政府信息公开是民主制度对政府的最基本要求之一。在民主和法治不健全的国家里,政府推行信息公开将会出现一个什么样的场景呢?《条例》实施已近一年,《条例》究竟执行得怎么样?《条例》本身有哪些局限性?采取什么样的措施可以使政府的信息公开的工作达到一个新的境界?本报告试图通过民间的独立视角及对重大典型案例的跟踪、分析和总结,就这些问题给出一个基本的回答。
    
    近一年来,我们首先对涉及政府信息公开的重大事件进行全程的跟踪和分析,如“5.12地震遇难学生事件、杨佳事件、瓮安事件、陇南事件、三鹿奶粉事件、重大矿难瞒报事件、华南虎事件”,无一例外地发现这样一个共同现象:政府对公共信息的刻意隐瞒普遍存在。
    
    同时,《政府信息公开条例》作为国务院发布的法规,层级低于全国人大审议通过的法律,只对国务院所属机关和各级政府部门有约束效力,不对人大、政协、法院和检察院系统拥有效力,而对中国政治生活中的最关键主体——执政党更是没有丝毫的效力。同时,《条例》内容上仍有许多模糊的表述,并预留了许多限制条款,因此各级政府部门可以利用堂而皇之的理由拒绝公开应该公开的政府信息。而以中共宣传部为核心、以新华社、中央电视台为基础的一元化新闻控制体系的存在,也限制了《条例》的有效实施。
    
    《条例》的自身漏洞、《保密法》的羁绊以及一党专制的体制性制约,使得《条例》对各级政府几乎毫无约束。很多事情总是闹到了无法收拾、民怨沸腾的地步,才由上级部门通过行政手段的干预,相关政府部门才公开部分经过过滤的信息以应付一下舆论的压力。而对于他们认为的有损他们利益的信息,仍然是“决不公开”的态度。
    
    为什么作为信息公开的责任主体——各级政府——对信息公开是这样的态度呢?这是因为政府信息公开是民主宪政体制的“果”,而民主宪政体制才是政府信息公开的“因”。在“因”不健全的情况下,能结出好的“果”吗?因此,我们得出这样的结论:一党专制是《条例》有效实施的制度性障碍。民主宪政制度的缺失是《条例》无法有效执行的最根本的原因。
    
    因此,我们在报告结尾对《条例》的有效实施提出了我们的主张和建议:
    
    第一、尽快出台《新闻法》,保证记者的自由采访、报道和媒体监督的权利。取消新闻检查制度。撤销中共各级宣传部。废除新华社、中央电视台的新闻垄断地位,为新闻监督扫清障碍。
    第二、广泛而深入地开展对《条例》的宣传。
    第三、加快《保密法》的修订,清晰界定“国家秘密”的概念和范围,取消“秘密”层级。
    第四、对《条例》进行修订,出台较完善的实施细则。
    第五、尽快将《条例》上升为法律,制定出《信息公开法》。
    第六、政府应该正面积极地回应《零八宪章》,开启中国民主化的制度建设,开放党禁、报禁,早日结束一党专制的政治局面,实行民主宪政,为打造阳光政府奠定一个良好的制度基础。
    
    作为国内第一个系统研究《政府信息公开条例》实际执行情况的报告,报告的参与者基本上是国内媒体从业者。依照我们十几年的媒体从业经验,以及国内生活的切身体验,我们对政府的信息公开条例的实施本身就有一个感性的认识。同时,我们仍然力求更广范围的调查,以求对政府公开信息的实施情况做一个客观的总结。
    
    因此我们不但对政府主动公开的报告和事件通过网络、电话进行了较大范围的调查,同时,我们把重点放在跟踪重大信息公开事件上,对事件相关信息进行记录。尤其,我们对重大事件进行完整跟踪的团队与个人及其发布平台——包括个人博客,予以了高度的重视。如杨佳事件中的刘晓原律师的博客、5.12地震死难学生事件中艾未未的博客、冉云飞的博客。这些网络发布平台更能让人们了解到事件的真相。
    
    对重大事件的长时间的跟踪,就可以发现政府在这些事件上的共同行为模式,我们通过对这些共同行为模式的分析、总结来得出结论。
    
    第一章 《政府信息公开条例》出台的背景分析
    
    其实早在20年前,发端于基层改革试验的村务公开、校务公开、厂务公开,就培育了社会要求信息公开的最初萌芽。不过,直到1998年国内还未正式提出“政府信息公开”的概念。根据《条例》起草人之一,中国社科院法学所研究员周汉华的回忆:“1998年政府信息公开还是个很敏感的词语,当时成立课题组,只准叫政府信息资源开发、利用、管理课题组。” (注2) 1999年,中国社会科学院成立专门机构,就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年中央17号文件从推进信息化和电子政务的角度,明确了一系列立法任务,第一次明确提出制定政府信息公开条例,并授权有关部门起草相关法规。(注3)
    
    在中央政府制定《条例》前的若干年,某些地方政府就已经推出了有关信息公开的行政规章。如2002年11月,广州就率先出台了第一部推动信息公开的政府法规——《广州市政府信息公开规定》,该《规定》破天荒地提出了两个全新的概念:政府是信息公开的义务人,公民是信息公开的权利人,并首先确定了“政府信息以公开为原则,以不公开为例外”的规则。同时该《规定》还设立了政策公开制度,对重大的政策实行“阳光听证”,让老百姓能够参与政府决策。但是,说得好不一定做得好,随后发端于广州的非典疫情及其瞒报,极大地讽刺了刚刚发布信息公开规定的广州市政府。(注4)
    
    此后,上海、成都、深圳、杭州、重庆等地政府以及国土资源部等中央部委纷纷推出了政府信息公开的相关规定。据《条例》发布前夕的2007年2月份统计,当时全国已有31个省、自治区、直辖市和36个国务院下属部委制订了政务公开规定,其中11个省(市)制定了政府信息公开的地方性法规。(注5)
    
    2003年初的非典危机使中央政府充分意识到垄断封锁消息所带来的严重后果,加上反腐败的需要,到2006年1月,由国务院信息办会同法制办制定的《政府信息公开条例》立法草案上报国务院。与此同时,网络技术的广泛普及和应用,也促使国务院于2006年1月1日开通了中央政府门户网站。(注6)
    
    中央政府出台《政府信息公开条例》的主要动机有两个:第一,是为了打造“阳光政府”和服务型政府。如《条例》第一条所规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政。”从执政理念上讲,这是中国政府行政认知的一次值得肯定的思想转变。第二,是为了预防和惩治腐败。腐败是中国政府非常头痛的问题。而诸多腐败问题的发生,正是由于巨大的信息不对称造成的,一些官员利用自己掌控的信息搞暗箱操作,腐败问题便会频繁发生,公众的利益便会一再受损,中央政府也无法集中有效地管理。如果政务公开了,信息透明了、公众了解的多了,便可能对官员们的腐败起到一定的监督作用。
    
    此前,中共中央为反腐败想了不少方法——党有纪委,政府有监察部门,司法系统里专门设立了反贪局,机构不可谓不多。至于党政反腐规定那就更多了,如《中共党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》等等。除此之外,还有什么“三讲”、“三个代表”、“先进性”等党内教育——但实际效果又如何呢?公众的感觉是越反越腐败。那么为什么在那么多的纪律、法规约束下,在那么多的反腐机构监督下,腐败却越反越严重呢?答案只有一个,即自下而上的民主监督的缺失一党专制。因为纪委、监察部门、反贪部门等都处在中共的领导之下,所有这些法规、纪律对于中共来说只不过是一种号召性的“自律”、而没有真正的来自选民的监督和法律制裁的压力 。在现行一党专制的体制下,依靠《条例》反腐败的功效微乎其微。
    
    《条例》的实施在客观上也使公众的知情权、监督权有了一定的法律依据,这自然有利于政府提高工作透明度、改善政府和公众的关系。政府信息公开透明了,使人们可以了解政府行政的目的、意图,消除因信息不明而产生的猜忌和疑虑,提高政府行政效率。特别是信息公开,使民众能够了解各种突发事件的真实情况,从而消除可能因不准确信息的传播而造成民众对政府行为的误解、不满和怨恨,从而化解诸多社会危机。在这一点上政府却做得很不好。
    
    无论如何,对于中国政府而言,《政府信息公开条例》的出台,应该算是一个进步。但是《条例》自它出世的那天起,就预示着它坎坷的命运。
    
    第二章 《政府信息公开条例》执行情况的总体评价
    
    从《政府信息公开条例》正式实施近一年的情况看,应该说各级政府还是采取了一些有利于《条例》实施的措施,如建立相关网站、编制政府信息公开目录和公开指南,开展《条例》的学习、宣传和培训活动等。但是,很快这些措施就流于形式,成为例行公事的“面子”工程和“花瓶”现象。
    
    各级政府究竟应该向公众公布什么样的信息?究竟公布了多少公众所特别渴望了解的信息?一旦信息公开的要求与地方政府及其官员的现实利益发生冲突时,他们又会怎么表现呢?
    
    根据我们近一年的观察,《条例》自执行以来,许多政府部门存在着普遍而严重的信息隐瞒,真正主动公开的信息公开事件凤毛麟角。政府作为信息公开的责任人,只主动公开他们愿意公开的事情,只主动公开对他们利益有好处的事情。而在一切他们认为有损其利益的事件面前,几乎无一例外地处于被动的地位,态度蛮横,一副“我想公开我公开,我不想公开我就不公开”的傲慢,即使面对强大的舆论压力,仍有一种“我不公开你能把我怎么样”的狂妄。由此引发的恶性案件比比皆是。
    
    一、《政府信息公开条例》实施以来各级政府执行中的花瓶现象
    
    我们看到在各级政府执行《政府信息公开条例》时,对于那些花钱的面子工程都能雷厉风行,立竿见影。如建网站、编指南、办学习班等。客观地说,这些工作是应该做的,也符合《条例》的要求。各级政府之所以喜欢做这类事情,是由于这些事情大多只需增加人员和设备,只需花纳税人的钱就行了,最重要的原因,是这类事情基本不牵涉政府官员自身的具体利益、又能宣传他们的“政绩”。
    
    根据我们对全国上百家各级政府部门网站的定期访问和观察,发现政府部门在《条例》实施后,都公告自己采取了如下措施:1、成立信息公开领导小组,无论是省市级政府还是区、县、乡级政府都成立了相关工作领导班子。2、编发信息公开的资料。3、开办师资培训班,培养业务骨干。4、从中央到地方各级政府、各重要部门都开办了门户网站。
    
    而以上措施很快沦为摆设和例行公事,《条例》在实施后,“花瓶”现象普遍存在。我们对上百家政府网站的调查发现,许多网站存在着内容长时间不更新、资料陈旧的问题,还有许多政府门户网站尤其是县、乡政府网站甚至存在着打不开的问题,“睡网”“死网”现象比较严重。这与一些媒体记者的调查也是完全一致的。
    
    如《东南早报》2008年12月9日发表了《泉州早报》记者颜鹏的《市民"挑刺"政府网站 半年没更新》的文章,该文指出:“打开泉州各部门和各县(市区)政府网站链接,发现的确存在一些市民反映的问题,即有些部门的网页要么打不开,要么没及时更新,有些部门的网页最后一次更新时间甚至是今年(2008年)6月,7月到9月的也有不少”、“还有少数网站存在着一些技术维护上的问题,比如,有的网站首页图片新闻无法链接,有的网站首页右侧栏十分空旷,几乎只剩下框架”。
    
    又如《山西日报》2008年7月18日发表的记者高建华的《山西政府门户网站建设水平参差不齐亟待提高》的文章,该文指出:“有的部门和县市区搜索不到门户网站,如山西省民政信息网、山西扶贫信息网、省人防办网站,朔城区、兴县政府网站打不开。有的县(市、区)网站点开后只有一单页面介绍。有的部门和县、市级网站负面信息少,更新不及时,有的几天甚至一个月才更新信息。”此文被网络广泛转载后,很快被删除,国内的搜索引擎网站baidu 、google 竟然无法搜索到此篇文章,只有在个别网站如山西法制网还能找到(http://www.legaldaily.com.cn/dfjzz/2008-07/25/content_909713.htm)。
    
    《政府信息公开条例》公布后,一些相关部门制订了自己的实施细则。这些实施细则中的有些条款竟然对《条例》进行了限制。如教育部于2008年5月4日公布的《教育部机关政府信息公开实施办法》很大程度上加大了政府信息公开条例中不予公开的信息范围,对正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息将不予公开。《政府信息公开条例》第十四条规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。可见,如果仅从字面上理解,那么,将“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”纳入不公开范围,就有对信息公开范围重新设限之嫌。事实上,及时公布“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”,恰恰是政府信息公开必不可少的内容。“审议、处理”过程中的信息不公开,意味着公民无法在决策中发表意见,只能被动接受决策的结果,也使得决策因缺乏充分论证,无法吸收各方的智慧,而可能出现疏漏。(注7)
    
    新闻自由是保障政府信息公开有效执行的基本条件。由于中国政府面临着举办奥运会的现实压力,以及海外媒体对于在中国境内记者无法自由采访的强烈批评,中国政府也做出一些开放的姿态,特意批准从2007年元旦起境外记者可以在中国境内“自由”采访,而无须得到官方批准,只要被采访对象同意就行。当2008年10月17日该规定到期时,温家宝总理又签署了第537号国务院令,公布《外国记者采访条例》,允许外国记者在中国采访报导拥有更大的便利和自由。(注8)
    
    但是在实际执行的时候,如果海外记者采访的人或事情是政府不愿意让其采访的,那么,当局可以利用各种手段使所谓的自由采访无法进行。如日本《读卖新闻》记者2009年初要对大陆著名持不同政见者——四川的刘贤斌和贵州的陈西进行采访,均未成功。因为当地国保事先获知此事,随后“请”刘贤斌、陈西“喝茶”,使采访无法进行。诸如此类政府不遵守自己的承诺和法规的事情在中国大陆司空见惯。
    
    而在对一些“敏感”新闻事件的处理上,中央政府似乎表现出有限的灵活性和开放的姿态,但是这些姿态基本上是在强大的外部压力下做出的。如2008年3月14日西藏局部地区发生“骚乱”事件后,迫于国际社会的巨大压力,国务院新闻办公室召集了由十几家国外和港台媒体组成的采访团,赴藏区实地采访。在政府的监督下境外记者开始了所谓“自由”的采访,这种被监控的采访是否能够获得“真相”,这是令人怀疑的。真正不受监控、不受限制的自由采访,在中国大陆的实现还有一段比较漫长的道路。
    
    二、《政府信息公开条例》实施以来值得肯定的三个案例
    
    温家宝总理在2008年5月1日出版的《求是》杂志上发表了《认真贯彻党的十七大精神 大力推进廉政建设和反腐败工作》的文章,该文指出:“国务院制定的政府信息公开条例将于2008年5月1日起正式施行,各级政府及其部门要以此为契机,提高政府工作的透明度,确保权力在阳光下运行。要抓紧制订贯彻政府信息公开条例的具体办法,健全信息公开工作制度。要坚持公开是原则、不公开是例外,进一步拓展政务公开的领域和内容。凡涉及群众利益和公共政策的事项,都要及时向群众公开。”(注9)如果以此标准来衡量,2008年5月1日以来,各级地方政府在执行《条例》方面值得表扬的事迹并不是很多,但其中有三件事情还是值得我们有保留的肯定:
    
    1、汶川大地震事件前期的新闻开放
    
    5月12日,四川汶川发生了里氏8.0级大地震,这对于中国来说是一场极其惨重的灾难。在当时大地震突发事件的巨大压力下,中国政府无可选择地改变了往日对突发灾难事件实施保密的做法,不再把死伤人数、破坏度、损失程度等当作“国家秘密”,放开新闻管制,允许各路媒体前往灾区采访报道,这次不得已的开放也给政府上了一堂新闻自由的实验课。
    
    5月24日,温家宝总理在映秀镇废墟召开的记者招待会上更是明确宣布“我们欢迎世界各国的记者前来采访”。汶川大地震使中国政府对媒体的管制暂时性休克,使得汶川地震前期报道成为中国“开放性报道”的标志性事件。
    
    但可惜的是,这只是昙花一现的开放,一旦开放几天凋零。在地震的最初一段时间里,当局迫于地震给人们所带来的强烈震撼,以及巨大的死亡,如果那时强行封闭信息、干涉记者采访不但是互联网时代不可能的,而且也是冒天下之大不韪 【这个对中共没有约束,冒天下之大不韪的事他们干得太多了!】,估计非典信息封锁带来的负面代价这次也引起当局借鉴。但是在地震后的一个多星期,当局就开始逐步恢复对内地媒体的控制,骚扰和拘留他们认为是制造麻烦的记者和公民记者人。而在地震后快一年的时间里,当局一改地震刚刚发生时的做法和承诺,对于5.12死难学生的人数、姓名、死亡原因都讳莫如深,视如国家机密,甚至对于讨要说法的死难学生家长进行恐吓和迫害,并以“非法持有国家机密”的罪名刑拘了试图帮助这些家长的四川人权活跃人士黄琦,并拘留了其他几人。
    
    不过,对于5.12大地震前期中国政府开放新闻管制的做法我们还是予以肯定的。
    
    2、深圳市第一个向市民公布了政府预算
    
    中国各级政府的公共预算向来被当作是国家秘密。每年两会期间,财政部官员作有关财政预决算报告时,粗糙地给出几个“宏大”数字。至于各单位各部门是怎么花的,将这些钱派做了什么用途,根本没有具体说明,两会代表们听得云山雾罩,却也不表示任何异议。
    
    政府所花的钱没有一分不是纳税人的血汗,因而纳税人有权知道自己创造的财富被政府用到哪里去了?政府必须就自己的花费、支出给公众一个明晰的账单。《政府信息公开条例》第10条也明确规定“财政预算、决算报告”应是县级以上各级政府及其相关部门“重点公开”的政府信息。
    
    深圳市以吴君亮为代表的几位志愿者从2006年起便开始了自己的“公共预算之旅”,他们创办了公益性的“中国预算”网站(http://www.budgetofchina.com/),并先后向多个中央部委和多个城市提出查阅申请,但两年之内,均被拒绝。2008年5月1日《政府信息公开条例》实施后,志愿者们又开始活跃起来,他们先后向财政部、卫生部、发改委、教育部、科技部、农业部、国家统计局、人民银行等十多个部委,以及上海、北京、广州、重庆、成都等十多个城市发出多次查阅申请,但绝大部分申请都遭到了拒绝。只有深圳市财政局在5月27日向他们出示了一本年度财政预算。虽然在这份涉及103个部门和5万多名人员编制的预算中,对每个部门的职责和工作目标缺乏最基本的陈述,从而使普通纳税人难以看懂,但由于在全国范围内深圳是第一个向普通公民公开政府预算的城市,因而应该载入光荣的史册。至少从贯彻执行《条例》的角度讲,深圳市财政局的作为是值得肯定的。(注10)
    
    3、新疆阿勒泰地区官员财产公开申报
    
    1995年中共发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》,2001年又发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产规定》,表面上建立了官员财产申报制度,但申报内容只供相关领导参考,并不向社会公开。可以说,这些来自高层的申报规定对官员的触动远远比不上阿勒泰的申报制度,差别就在于公开。
    
     中共党政官员的财产公开的问题,由于受到官僚阶层的集体抵抗,始终不见下文。2009年3月16日《瞭望》载文称:官员对“财产申报”有心理抵触。多次为官员财产申报求法的十届全国人大代表、烟台大学教授王全杰曾作过一项调查,称接受调查的官员97%对 “官员财产申报”持反对意见。(注11)
    
    《政府信息公开条例》开始实施后,2008年5月25日地处西部边陲的新疆阿勒泰地区纪委却一枝独秀,迅速出台了《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》,2009年1月1日起实施。《规定》要求当地县(处)级以上干部必须申报自己的财产,申报内容不仅包括自己的工资、奖金、补贴福利、讲学写作等合法收入,也包括官员及其父母、配偶和子女接受关系单位及个人赠送的现金、有价证券、礼品等,而且所有这些申报内容都要在阿勒泰廉政网和当地主流媒体上公开以便接受社会监督。(注12)
    
    除了公开申报的表格外,阿勒泰地区的副县级(处级)干部还需要填写一份名为《秘密申报表》的表格,其中的项目包括:官员及直系亲属接受与本人职务有直接或间接关系,可能影响公正执行公务的食、宿、行、乐方面的馈赠、款待和各种由对方给予的补偿、好处;单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置及资金来源;股票等交易收入及资金来源,等等。正如表格名称显示的,这份表格不对社会公开,由纪检部门内部掌握。这也招致了规定实施前后的一系列非议,公众的期望值显然更高——希望能把秘密部分也能拿出来“晒”一下。
    
    尽管阿勒泰地区这次官员财产申报和公开之事还存在着许多问题,譬如说在被公开的55名副县级干部中无一人填写“本人及父母、配偶、子女接受本人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证、贵种礼品情况”,而公示的这55名领导干部中,年收入最高的也仅4万多元,最低的不到3万。尽管如此,其正面意义还是值得肯定的。(注13)
    
    从《政府信息公开条例》的角度讲,以上三件事情都是值得有条件肯定的。但像以上能让人们感到点滴欣慰的政府信息公开的正面事例实在是太少了。
    
    三、《政府信息公开条例》执行中存在的信息隐瞒问题及其典型恶性案例
    
    1949年,中共政权建立后,虽然打出了“为人民服务”的旗帜,但其执行方式与过去几千年的专制统治相比并没有发生根本的变化,而思想、舆论、新闻控制则是变本加厉。即以信息资源的控制而言,许多公众应该及时知道的信息都被各级政府有意识地加以垄断和封锁了。
    
    仅就最近10年的情况而言,就发生了许多政府有意识隐瞒重要公共信息而给广大民众造成重大损失的事件。
    
    上世纪90年代中后期,农民负担逐年加重,民怨沸腾。为化解民怨,中央政府出台了一系列减轻农民负担的政策。 2000年江西《农村发展论丛》杂志社将中央的各种减负政策汇编成《减轻农民负担工作手册》。当地农民如获至宝,争相购买,不想此事惊动了当地有关政府部门,勒令杂志社停止销售,并派出包括公安在内的大批人马下乡逐户追缴此书,甚至有卖此书者还被执行罚款或拘留等处罚——当地政府之所以如此,就是害怕农民一旦了解中央政策后,会抗拒他们滥摊派、乱收费的行为。(注14)
    
    2002年底当“非典”疫情在广州爆发时,广州市政府却无视自己刚刚出台的《政府信息公开规定》,不仅不发布任何官方消息,而且接连三次对当地媒体下达封口令,不允许媒体擅自报道“非典”。疫情爆发3个月后,从广东蔓延到北京、上海和全国后,当时的卫生部长张文康还在新闻发布会声称“中国是安全的”。(注15)这种隐瞒信息、陷公众于危险的政府官员的公然撒谎行为不仅导致谣言满天飞,而且造成当时社会秩序严重失控,人民和国家损失十分惨重。
    
    其它如2005年的哈尔滨水污染事件(详见《从哈尔滨水污染事件看公众的知情权》http://media.people.com.cn/GB/22114/52789/60179/4219092.html), 2006年的“欣弗”事件(详见《由欣弗事件看公众知情权》http://business.sohu.com/20060807/n244669168.shtml),均发生了有关官员为一己私利而未能及时准确向公众通报相关信息,最后导致民众付出了许多不必要的惨痛损失和代价。
    
    《政府信息公开条例》正式实施以来,各级政府向公众隐瞒公共信息的状况依然存在普遍。各级政府及其官员一旦遇到信息公开与他们自身的现实利益发生冲突的情况,相关信息要么以各种借口不公开,要么公开时大打折扣,要么无限拖延且蛮不讲理。由此造成的社会危害触目惊心。
    
    从2008年5月1日至今,中国大陆发生了许多信息隐瞒的恶性事件。如1、5.12死难学生事件、2、瓮安事件、3、陇南事件、4、三鹿奶粉事件、5、各地矿难瞒报事件、6、华南虎事件等。
    
    1、5.12死难学生事件:
    
    5.12死难学生事件是《政府信息公开条例》实施后最具典型意义的政府刻意隐瞒信息的事件。而以艾未未为代表的中国公民对此事件的执着追问和行动,更加凸显了政府在执行《条例》时的被动和蛮横。5.12数以万计死难学生的死亡原因到今天仍是各级政府固守的所谓国家秘密,对公众要求公布死亡学生的人数、名单、死亡原因的强烈呼声,充耳不闻,麻木不仁。政府官员竟然以“学生死亡的主因是地震”令舆论哗然的借口,滑天下之大稽。这个政府不想公开的秘密,实际上是世人皆知的:那就是豆腐渣教学楼夺走了数以万计学生的生命。
    
    艾未未先生“5.12汶川地震死亡学生”的调查整理工作(详见艾未未的博客http://blog.sina.com.cn/aiweiwei)和冉云飞先生以“四川信息掮客周刊”的形式持续不断的报道(详见冉云飞的博客http://feedproxy.google.com/http/wwwde-sciorg/blogs/ranyunfei)是民间真相调查公民行动的集中缩影。这场民间与政府的角力还在进行着,我们仍然在密切地关注。
    
    地震刚发生的一段时间,官方曾多次承诺,将对地震中暴露的豆腐渣工程进行调查和查处。但近一年来,关于此事,再无官方的正式消息和数据对外通报,外界也未曾听闻有相关责任人依法受到惩处。
    
    “512汶川地震”已经过去300多天了。官方以令人愤怒的借口拒不公布汶川地震的学生死亡人数。今年3月8日,在人大新闻发布会上,全国人大代表、四川省常务副省长魏宏说:“汶川地震最终的死亡人数,涉及很复杂的工作和过程,因此在遇难者数字没有最终确定之前,对遇难学生人数也很难给出准确的数字。” 对于教学楼是否存在豆腐渣的问题,魏宏只是回答说,地震烈度大是学校等公共建筑大规模倒塌的主要原因。(注16)
    
    难道记忆就能被这样被湮灭吗?艾未未以自己的行动告诉政府 “这件事情不能这样过去。” “我要证明事情没有他们说的那么难。” 在他看来,政府机构迟迟不公布死亡数据和名单的行为,实际是在故意模糊成千上万的中小学生死于“豆腐渣工程”的事实。
    
    从去年开始,艾未未和他的朋友们开始了“5.12汶川地震死亡学生”的调查整理工作。艾未未说:真正开始对遇难学生情况进行调查,是源于2008年8-9月间创作一件艺术作品时遇到的困难。 “当时我想做一件作品,想要一些地震中遇难孩子的名字,以寄托对生命的尊重、对亡灵的告慰。于是我通过在四川的一些朋友和其他私人途径,想向政府部门了解这些名单,却没有任何结果。 甚至有人在怀疑我是否有其它‘非法’的目的,是否在‘公然打探国家机密’。”
    
    从去年开始,艾未未和他的团队开始多次向四川省政府民政、公安和教育机构要求公布死亡学生人数及名单,都遭到拒绝。于是,从08年12月15日开始,艾未未和他的同事自费出资,在四川地震重灾区进行实地走访。“起初是走访政府部门和学校,但基本都被拒绝;然后主要是对遇难学生家长的走访。”他们得到了许多一手信息。几个月内,艾未未小组走访了数百位家长,获得了遇难孩子的名字、年龄、学籍等信息。他希望在2009年5月12日地震周年到来之前,完善这份“汶川地震死亡学生”名单。在调查期间,他们看到了这样令人愤怒的事情:四川省法院对绵竹新建二小、北川中学家长等向当地法院起诉建筑质量的案件一律不予受理。而且这些家长还受到当地政府的骚扰和监视。
    
    至2009年4月4日,艾未未在其个人博客上陆续公布了共计4282位汶川地震遇难学生的名单,信息包括了这些孩子的姓名、学校、班级、年龄及部分家长的联系方式。也有人说,公布这些名单,是否侵害了死难学生家长的“隐私”,但艾未未说,他们采访的上千死难学生家长,并没有一个拒绝公布,反倒对政府的遮遮掩掩表示强烈不满。
    
    在公布遇难学生名单的同时,艾未未还和他的同事打了150个电话,给四川省、市、县各级政府,也包括公安、民政、教育等各个部门,再次试图得到官方的数据和说法。但全部被拒绝。这150个电话的详细通话记录,也发布在了艾未未的博客上。其中,有许多各地政府部门回答:这是机密,只能向上级部门汇报,不能告知。而北川县“维稳小组”的官员,则怀疑艾未未的同事打探这些敏感信息的用意,怀疑他们可能是“美国特务”。
    
    艾未未说:“有些‘槛’是迈不过去的。地震中遇难学生的情况、学校等公共建筑质量问题的调查处理,这都关乎基本的国家正义,是我们国家的良心和基础。如果这些问题不能够得到公正的解决,那更深刻的‘豆腐渣’就存在于国家和国民的心中了。”
    
    除艾未未小组外,成都环保工作者、作家、原《文化人》主编谭作人先生的遭遇更加凸显了这场维权斗争的艰巨性。5.12地震发生后,谭作人发表了多篇分析文章。今年春天,谭作人又撰写了建立《5.12学生档案》的倡议书,并开始进行有关5.12遇难儿童与豆腐渣工程的调查,核实遇难学生名单,希望在5.12一周年时完成公民独立调查。然而,2009年3月28日,谭作人被警方以“涉嫌颠覆国家政权”的名义拘留、抄家。(详见维权网《四川成都维权人士谭作人遭拘留》http://crd-net.org/Article/Class53/200904/20090401033542_14609.html)
    
    艾未未们正在以坚定的公民行动向政府表达了民间的意志。而作为《条例》的发布人的政府却再一次视自己制订的法规为儿戏,在此问题上完全是一副“我不公开你能把我怎么样”的泼皮无赖像。
    
    民间“5.12死难学生调查”的公民行动现在还在艰难的继续,中国公民正在以自己的良知和勇气对决隐瞒信息、丧失良知的各级政府。这场斗争虽然十分艰巨,但是惟有如此,中国公民才能够争取到自己应该享有的权利——知道真相的权利。
    
    2、瓮安事件
    
    瓮安事件是发生在2008年中的一个非常引人注目的群体性事件。这一举世瞩目【这个形容词太重了点儿?】的官民冲突事件从《政府信息公开条例》的角度考察,有必要加以认真反思和总结。
    
    首先,在事件初期,瓮安地方政府的信息不作为导致了事件的一步步升级。
    
    女中学生李树芬是6月22日死亡的,之后便出现了各种传闻:如李树芬是被强奸后推入河中的,警察多次抢夺尸体、破坏现场;强奸杀死李树芬的元凶是县领导的孩子或亲戚,甚至是省领导的亲戚,,官官相护;死者的亲友遭警方殴打住院;其婶婶被剪掉头发关进看守所;死者亲属向政府讨公道时,政府避而不见等等。
    
    根据《政府信息公开条例》第六条的规定“行政机关应当及时准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”但瓮安政府为什么在长达6天的时间里没有出面发布相关信息,而是听凭传言主导整个舆论,终致矛盾激化,发生影响深远的瓮安事件。这里不为人知的原因至今是个谜。
    
    第二、是瓮安地方政府进行信息封锁。
    
    6月28日集会民众围攻各政府大楼(包括公安局)后,当地政府先是封锁消息,拒绝外界媒体介入调查。在事件照片、视频传到网上后,瓮安县政府组成专门工作组,从部分机关、学校调来了十几名网络高手对网上信息进行跟帖和反驳,甚至运作某些网站删贴、删除图片。《贵州日报》等当地报纸作了歪曲事实真相、定性极为错误的报道,认为事件起因简单,但被少数别有用心的人员煽动利用,甚至是黑恶势力人员直接插手参与的,是“公然向我党委、政府挑衅的群体性事件”。这些报道的语气杀气腾腾,大有八九年“四.二六社论”的“风范”。其目的是在为政府和军队后面很可能采取的“平暴”举措制造舆论环境。
    
    由于瓮安事件产生了较巨大的社会影响和国际影响,【现在事后来看,没有那么“巨大”】 在强大的民间舆论压力下,6月30日,贵州省委书记石宗源亲自出面赶到瓮安实地考察。发表了与以前基调完全不同的公开讲话,认为瓮安事件“必有深层次的因素,一些社会矛盾长期积累,多种纠纷相互交织,一些没有得到应有的重视;一些没有得到及时有效的解决,矿权纠纷、移民纠纷、拆迁纠纷突出,干群关系紧张,治安环境不够好”,并三次向瓮安公众表示道歉,承认自己工作没做好。
    
    从7月1日起,官方舆论迅速转向,《贵州日报》也召开会议,开始增加报道的准确性和真实性。这才使矛盾得以缓和。如果事件沿着“挑衅政府”的定性演绎下去,后果将是不堪设想的。(详见《瓮安事件始末》http://society.people.com.cn/GB/8217/126097/126098/7473656.html)
    
    3、陇南事件
    
    这是一起典型的政府故意隐瞒公共信息所导致的人民反抗的事件。甘肃陇南事件的直接原因是源于行政中心的搬迁。在两年前,陇南市当局提出东扩西进规划,新的行政大楼将建在武都区东江镇,并拆迁完毕,居民也建起新房。之后,两度传出市政府又要搬迁至成县,东江镇居民两次上访,而政府两度辟谣“不会搬迁”。5.12地震后,搬迁传言再出,2008年11月17日,30多户市民上访而中共陇南市委拒不回应,正是他们在搬迁问题上的信息隐瞒,最终造成陇南事件。
    
    陇南当局的信息隐瞒严重影响到当地百姓的生活。2006年,陇南市提出了开发建设武都的东扩西进计划,计划中,分布在武都区东西两头的东江镇及钟楼滩,将由郊区变为城区。东江镇的数千亩耕地被占用,其中,陇南市新的行政大楼也计划建设在此。两年过去了,这数千亩良田还依然是废墟一片。无怪乎东江人说“无田,无房,生活迷茫”。而在穿城而过的白龙江边上,成片的建筑工地一片寂静。地产商早就集体停工了,只留下了“地段称雄,与众不同”之类的广告牌。陇南市委对面,也是一大片被圈起的空地。
    
    陇南事件原来只是东江镇30余个失地农民的上访行为。参与了这次上访的王吉祥说,最初也就百十来个人。他说大家要求不多,“就是想让王书记出来说个话。政府要搬走,是真是假?假,就辟谣。真呢,就说说为啥走。走了以后老百姓咋办。”另一位上访者说,11月17日16时前人不多,也不乱。但王书记不出来,大家就开始寻思,可能真的要搬?要不,咋不对话?正是在这种情况下,人群才越聚越多。以至于后来“被少数人利用”(甘肃官方的说辞)。人们就不明白,关乎公众利益的事件,作为市委书记的王义为什么就不能出来说句话呢?本来只要政府诚实地公开人们想要知道而且也是他们应该知道的信息,事件是完全可以化解的,完全不会形成后来的暴力事件,当地政府为什么就是不愿公开公众想要了解的信息呢?
    
    行政中心的搬迁,在公众看来,搬也好不搬也好,关键要信息公开。但陇南当局在处理这件事上则明显态度不明确,信息内容含含糊糊。早在7月,市委书记王义发表了电视讲话,说不会搬迁:现在不会、将来也不会搬。在陇南事件发生后,官方召开发布会,陇南市市委、市政府相关领导还再次强调,对开发武都、建设武都的蓝图不变;但对于行政中心是否搬迁,却又说是“国家尚未批准”。这样前后不一、含糊不清、让人找不到北的回答怎么能让公众满意呢?
    
    陇南事件的发生绝不是偶然的,它正是当地政府在有关搬迁问题故意隐瞒信息、以一些模糊说辞搪塞公众所引起的必然结果。即使在事件发展过程中,当地政府仍然拒不公开相关真实信息,拖延推诿,最终酿成了陇南事件。(详见《甘肃陇南群体事件始末:市政府酝酿搬迁引发》http://news.sina.com.cn/c/2008-11-27/034916732305.shtml)
    
    陇南人民以强烈对抗的维权行动告诉中共政权,公众应该获得的知情权必须得到尊重和保护。当公众无法从政府那里得到真实信息的时候,他们会以起义的方式争取自己的权利。
    
    4、三鹿奶粉事件
    
    三鹿奶粉事件是一次巨大的人祸。首先是它不仅让上万婴儿因食用三鹿奶粉而不同程度地成为“结石宝宝”,而且导致数个宝宝因此而夭折。其次它在全国范围内造成了对国产奶制品的恐慌,对国产奶品业产生了毁灭性的打击。
    
    但是仔细检讨一下“三鹿奶粉”事件,我们会发现这本来是一起完全可以防患于未然的悲剧,至少是可以将悲剧结束在序幕状态的。
    
    从媒体披露的有关三鹿奶粉的情况看,三鹿奶粉产品质量问题由来已久。早在2004年4月在安徽阜阳的“大头娃娃”问题奶粉事件中,三鹿奶粉就被曝光存在质量问题。面对危机,三鹿集团成立了由董事长田文华挂帅的“危机公关小组”,结果通过一系列幕后操作,成功摆平了这次危机。三鹿集团在2004年的“成功公关”很可能加剧了该集团管理层的侥幸心理。2008年5月,三鹿集团管理层发现三鹿奶粉存在质量问题后又再次成立了公关小组,负责摆平媒体事务。
    
    早在2007年12月,三鹿集团就收到了消费者投诉,反映部分婴幼儿在食用了三鹿奶粉后尿液中出现了红色沉淀物,但三鹿集团不以为然。直到2008年4月份,投诉客户增多,才认定是奶粉质量出了问题。5月12日成立了由田文华为首的质量问题排查小组。公司于8月1日下午4点确认三鹿奶粉中含有大量对人体颇有杀伤力的三聚氰胺。当天晚上,公司紧急召开管理层会议,并通过了隐瞒奶粉中含有三聚氰胺信息的一系列最终导致公司死亡的决策。
    
    而这一事件中,石家庄市政府扮演了极其无耻的“帮凶”角色。之所以做出如此结论,主要基于石家庄地方政府知情不报、行政有意不作为的事实。
    
    三鹿集团在查明旗下奶制品含有超量三聚氰胺后,在2008年8月2日就将有关情况书面报告给石家庄市政府主要领导。8月29日,三鹿公司再次向当地政府呈报书面汇报材料,材料承认三鹿奶制品已被三聚氰胺重度污染的问题。令人难以置信的是在从8月2日首次接到报告长达一个多月的时间里,石家庄市政府并未对三鹿集团做出公开召回产品、停止生产的应急处理,更没有及时准确地向社会公布这一重大信息。直到9月9日才第一次向河北省政府报告了这一事件。若不是9月11日《东方早报》记者简光州第一个点名报道三鹿奶粉可能是“结石宝宝”的元凶的话,三鹿奶粉的盖子还不知道要延迟到何时才能揭开。
    
    我们认为迟迟瞒报信息的最核心原因是石家庄市政府官员的两点利益考量:其一,是地方利益在作怪。三鹿集团是石家庄市的纳税大户。其二,主政官员自身利益的考虑。一旦向社会公布三鹿奶粉的质量问题,有关主管官员的乌纱帽很可能会因此丢掉。因此,石家庄政府官员宁愿让更多“结石宝宝”诞生,也不愿及时准确地向全社会公布相关信息。(详见《“三鹿婴幼儿奶粉”事件与知情权》http://q.sohu.com/forum/7/topic/3735046)
    
    具有讽刺意味的是在《政府信息公开条例》实施前,石家庄市政府办公厅不仅请社科院专家专门开办了《条例》讲座,还专门下发了一个《通知》,要求下属各级政府、各部门做好实施《条例》的准备工作。只可惜这些面子上的工作都是花架子,在关键时刻起不了任何作用。
    
    5、蔚县、娄烦、襄汾等地矿难瞒报事件
    
    “矿难”对于中国来说,似乎永远不是“新闻”。矿难发生后,地方政府与黑心矿主沆瀣一气,刻意隐瞒矿工伤亡数字,更是一大中国特色。在2008年5月1日前发生的矿难瞒报事件举不胜举。而在《政府信息公开条例》正式实施后,地方官商利益集团仍置若罔闻,刻意瞒报矿难的事件仍是屡禁不止。这里仅列举以下三例,足见性质之恶劣,危害之惨重。
    
    河北蔚县7•14特大矿难瞒报事件
    
    2008年7月14日,河北蔚县李家洼矿井5吨炸药发生爆炸,造成35人死亡,1人重伤。如此特大矿难事故竟然被隐瞒了85天。直到10月7日,官方才首次公布矿难真相。在这85天里地方官商利益集团又是如何作为的呢?
    
    根据后来公布的事件真相调查,7•14矿难发生后,矿主李成奎采取了如下应急措施:首先在尚未确定井下是否还有生存者的情况下,用炸药炸塌井口和井架。其次将井下遇难矿工尸体运输到阳原县和山西广灵县殡仪馆火化,试图隐瞒死亡人数。再次,高价收买记者和遇难者家属,以图封锁消息。最后,也是最重要的一招是:出资2000万,打通各路环节。
    
    矿难发生后,一名化名“正义”的男子向张家口市安监局举报,被答复不予受理。他又向河北省安监局举报,仍然不得答复。9月初,该男子又向国家安监总局举报了此事,并在互联网上详述了此事。7•14矿难才逐渐浮出水面。(详见《河北蔚县矿难瞒报事故调查:煤老板巨款摆平家属》http://news.sina.com.cn/c/2008-11-07/085916607723.shtml)
    
    具有讽刺意味的事情是在7•14矿难事故发生前几个月,蔚县同样成立了政府信息公开领导小组,同样开展了有关《条例》的学习活动。但是在7•14矿难发生后,蔚县地方官员、监管人员及黑心矿主的反应与三鹿奶粉事件中石家庄市政府官员及三鹿企业高层的反应差不多——不是主动公开信息,而是官商配合、共同策划对相关信息加以隐瞒。
    
    山西娄烦8月1日特大矿难瞒报事件
    
    2008年8月1日,山西省娄烦县寺沟村尖山煤矿发生山体滑坡事件,造成45人遇难。矿难发生后,娄烦地方官员同样出于自身利益考虑,严密封锁消息。在通往矿难现场的道路上,布置了三道关卡进行盘查,严防记者介入调查。与此同时,指示当地媒体报道说只有11人被山体掩埋,并将这起事件定性为“自然灾害”——既然是“自然灾害”,就无需官员们担当责任,剩下的事情自然就好办多了。
    
    但《瞭望东方》周刊记者孙春龙对这一“自然灾害”保持了警惕和怀疑,并以高度的职业责任感对此事开展了颇为困难的亲身调查。8月底发表了调查报告《娄烦:被拖延的真相》。引用大量事实指出娄烦事故存在着严重的瞒报行为,死亡人数至少为41人,而且该事故也并非“自然灾害“,而是一起重大责任事故。
    
    该文发表后,被很多网站转载,但所有转载的网页都打不开了。于是孙在个人博客上发表了《致山西代省长王君的一封信》,再次指出娄烦事故中存在的瞒报作假问题,结果受到国务院总理温家宝的重视和批示。10月6日,国务院8•1娄烦事故调查组成立,娄烦矿难真相才大白于天下。(详见《娄烦矿难:靠什么发现瞒报》http://news.ifeng.com/opinion/200810/1008_23_821181.shtml)
    
    山西襄汾9月8日矿难瞒报事件
    
    2008年9月8日是山西襄汾县塔山矿区赶集的日子。一大早就有一些矿工和村民前来买东西。突然,处于集市上半山的新塔矿业公司尾矿库发生突然溃坝,二十七、八万立方米的泥石流从五十多米高的坡度上奔涌而下,瞬间冲垮并掩埋了尾矿库下方的新塔矿业公司办公楼、部分民房和集贸市场。事故造成254人遇难——这起事故是整个2008年全国死亡人数最多的安全生产事故。
    
    尽管《政府信息公开条例》要求各级政府及时准确公布生产安全事故信息,但襄汾县委宣传部长董凤妮在溃坝事故发生后,还是在第一时间向外界编织出弥天大谎:溃坝是由暴雨引发泥石流引起的,而且只有“一人死亡”。同时,当地官方采取的宣传口径是:“塔山矿区因暴雨发生泥石流,导致该矿废井尾矿库被冲垮”。但据《中国新闻周刊》记者现场调查和山西省气象信息网发布的消息,9月7日早8点到9月8日早8点,襄汾县降水量只有1.5毫米,.连气象学上的“毛毛雨”也算不上,而且此前9天内该县根本就没有降雨。
    
    襄汾地方政府和安全生产监管部门存在着严重的渎职行为,襄汾县安监局长张新如明知新塔矿业公司在2006年四月就被吊销了安全生产许可证,2007年8月该公司的采矿许可证就已到期的情况下,却没有采取相关措施促使该企业进行安全整顿。非法矿主之所以能够长期非法经营下去,没有地方主政官员做保护伞是不可能的。
    
    特别令人难以接受的是,尾矿库下游的白云村村民和村委会早就意识到了这座尾矿库的危险性。其中白云村早在2008年2月份就向乡政府与县政府递交了“救命报告”,称新库矿业公司使用废弃尾矿库,险情高伏,成了高悬在村民头上的“一把刀”,希望政府部门能出面制止,但均“不了了之”。而真正出事之后,地方官员们首先想到的是如何隐瞒事故,如何保住自己的位置和前程。
    
    经国务院襄汾事故调查组调查认定这次尾矿库溃坝事件是一起严重违法违规生产导致的重大责任事故——该尾矿库建于上世纪80年代,1992年被封闭停止使用。但新塔矿业公司购买了塔山铁矿后,在明知该矿库存在重大安全隐患的情况下,仍然擅自启用旧矿库,从而造成尾矿库大面积液化,坝体失稳,最终引发事故发生。(详见《关注:山西襄汾尾矿库溃坝事故之谜》http://info.pf.hc360.com/2008/09/16112094248.shtml)
    
    6、华南虎事件
    
    本来这是一个极为简单的虎照造假事件,本来这个事件不会横空出世,更不会让人眼花缭乱。但事件各方(如陕西省政府、陕西省林业部门、镇坪县地方政府、周正龙本人甚至包括国家林业局)在各种利益驱动下,硬是将一张“纸老虎”演变为一只真老虎。最后在众多网民的追问下,“纸老虎”又不得不重重落在地上摔回原形。
    
    华南虎被列为中国一级保护动物,20世纪50年代初期,中国约有4000只华南虎,但目前只有不到70只散布在中国十几家动物园中,野生华南虎已基本绝迹。因此哪个地方发现活体华南虎都会给当地相关部门带来巨大的利益。这是以陕西省林业厅原副厅长朱巨龙为代表的“公仆”们敢“用脑袋担保虎照为真”的最基本原因。
    
    由于全国公众的关注和舆论的压力,2008年6月29日上午,在拖延了九个多月后,陕西省政府才召开新闻发布会,正式向媒体通报周正龙拍摄的虎照系用老虎年画伪造的假照片,并将造假者周正龙逮捕。从陕西省林业厅厅长、副厅长到镇坪县县长、副县长等十余名国家干部均受到不同程度的行政处分。至此,沸沸扬扬一年多的陕西华南虎事件总算可以草草收场了。
    
    从《政府信息公开条例》的角度来考察,在华南虎照事件中,陕西省地方政府(从省政府到镇坪县政府)存在着严重的信息不作为问题。华南虎照中的相关部门、相关官员在巨大的地方经济利益和私人利益驱使下,置政府诚信、相关法律、《政府信息公开条例》于不顾,硬是联合做假,向公众隐瞒相关信息长达八、九个月后才向社会公布“周老虎”真相,这真是一起巨大的闹剧!(详见《华南虎事件始末追踪》http://news.xinhuanet.com/society/2007-12/03/content_7188664.htm)
    
    以上例证可以证明,政府向公众隐瞒重要公共信息的问题是《条例》实施以来存在的最为严重的问题。
    
    第三章:《政府信息公开条例》的实施与《保密法》之间的冲突
    
    执政者通过垄断、隐瞒信息使公众闭目塞听,从而获取统治集团的私利,这是中国专制制度的一个政治传统。1949年后,中共政权继承并发扬了这个传统,将几乎所有的与公众有关的重大信息都贴上“保密”的封条。
    
    直到《政府信息公开条例》出台,政府信息垄断情况才出现了有稍许改观的一个机会。但《条例》第四条又明确规定了政府信息公开工作机构必须对“拟公开的政府信息进行保密审查”,第十四条则明确规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息”,第三十四条则规定“行政机关违反本条例的规定,未建立健全政府信息发布保密审查机制的,由监察机关,上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关主要负责人依法给予处分。”
    
    根据上述三条规定,行政机关公开政府信息前,应当按照1988年制定的《中华人民共和国保守国家秘密法》(简称《保密法》)等相关法律法规对拟公开的政府信息进行保密审查,不得公开涉及国家秘密的政府信息。
    
    从字面上看,这些规定好像并无不当之处。每个国家都有自己的秘密,各国都有自己的保密审查机制,而且“保密”也是维护国家利益的需要,至少从字面上看是这样。但鉴于中国一党专制的政治现实,一些政府部门和主政官员常以“保密”为挡箭牌而将大量应该公布的政府信息都装进“国家秘密”的大箩筐,从而大大压缩了广大公民的知情权; 确定“国家机密”的标准往往非常含混、充满任意性,使人们无从知道何时涉及“国家机密”, 而官员们则任意以“国家机密”为名迫害无辜。。
    
    这种担心并非杞人忧天。上海市和郑州市都是较早制定《政府信息公开规定》的。2006年5月《解放日报》记者马骋多次到上海市规划局采访,要求了解一些城市规划信息,却屡次被规划部门以“国家秘密”为由加以拒绝。马骋因此将上海市规划局告上法庭。2006年6月2日,《中国青年报》最先对马骋诉上海市规划局一案进行报道,从而引起了国内众多媒体的关注。就在媒体兴奋地高调追踪、连续报道这起案件,探讨诸如“个案推动政府信息公开的司法意义”时,马骋却突然迫于其不愿透露的原因,于6月7日撤回了诉状。最终这起引起业界和学界广泛关注的案件以“息讼”的方式结束。(详见《马骋诉求政府信息公开案 案例概述》http://www.700210012345.com/fzxwzy/Detail.php?ID=1304)【如前所述原因,最好能同时引用其它多处信息来源。】
    
    无独有偶。2007年1月,郑州市规划局也被推上法庭,原因是该局2002年底批准一家公司在市区道路上设置了4000多个停车位,造成市民出行不便。市民任国胜多次到市规划局查询相关的规划许可文件,均被以“档案不对个人”为由加以拒绝,无奈之余,遂将市规划局告上法庭,要求规划局还市民们以知情权.。07年3月29日,郑州市中原区人民法院对此案作出一审判决。法院裁定虽然驳回原告任国胜的起诉,但法院认为:如果原告认为被告不依法履行信息公开义务,根据《郑州市政府信息公开规定》,可以向监察机关或者上级政府机关举报。鉴于此,07年5月,郑州市城市规划局复函市民任国胜,复函显示:咪表停车位的规划许可证性质为临时,临时许可证使用期限不得超过2年,规划许可证目前已全部过期失效。(详见《“阳光政府”为何遭遇“玻璃门” 》http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/09/content_4525841.htm和《郑州市规划局回市民要求公开咪表规划信息》http://www.henannews.com.cn/cnsnews/43/2006-06-01/news-43-53671.shtml)
    
    在这两起诉讼案中,上海、郑州的市府规划部门都辩称“规划信息属于秘密”、“规划档案不对个人开放”。关涉市民公共利益的城市规划信息被列为“国家秘密”是无论如何说不通的: 这种说法的依据是什么? 依据的是哪条法规或文件里明确制定的“国家机密”鉴定标准?。但这类托辞却能大行其道,屡被政府官员们所使用。
    
    政府官员本能性地总认为公众掌握了某些信息会给自己添麻烦,从而严重影响他们任意行使权利为自己谋自己的利益。因此,各级政府为了避免麻烦,自然便倾向于对公众封锁信息,随意扩大保密范围,不管什么文件,动不动就“加密”了之。而一个处级干部就有设密的权力更加纵容了“保密”文件的泛滥。
    
    从法律角度而言,1988年出台的《保密法》,其立法重心倾向于“防民”,倾向于信息的封锁和保护。同时,定密标准模糊、程序不严、范围过宽、期限过长,将大量的公共事项作为国家秘密,造成社会资源的巨大浪费。几十年来,几乎政府机关的一切活动都被囊括到国家秘密的范围中,甚至因自然灾害而导致的死伤人数也在长期保密之中。
    
    如1970年1月5日云南通海发生地震后,灾难真相长期被掩盖起来。当时见诸报端的新闻,充满了空话套话,既没有受灾地点的具体方位,也没有人员伤亡和财产损失情况等,信息模糊,语焉不详。如在地震发生4天之后《云南日报》才简单报道了这场灾难,标题为《我省昆明以南地区发生强烈地震 灾区公众一不怕苦二不怕死迎击地震灾害》。直到事隔30年之后的2000年1月5日,云南通海县举行大地震30周年祭集会时,才首次在正式场合披露这场大地震的死伤人数为15621人。(详见《云南通海大地震:尘封了三十年》http://blog.sina.com.cn/s/blog_4ded725c01009x3n.html)
    
    如1976年7月28日,唐山发生大地震。第二天,《人民日报》采用新华社统稿对这一灾难进行报道,其标题为:《河北省唐山、丰南一带发生强烈地震 灾区公众在毛主席革命路线指引下发扬人定胜天的革命精神抗震救灾》。对公众最为关心的受灾情况,死亡人数讳莫如深,只一句“震区遭到不同程度的损失”,重点却放在毛主席如何关怀灾区人民抗灾救灾方面上。灾情被隐瞒了,公众对这场地震的知情权被无情地剥夺了。(详见《唐山大地震30周年祭:死亡人数是如何报道出来的》http://gb.cri.cn/8606/2006/07/25/[email protected]_1.htm)
    
    而直到现在官方也没有解密上世纪60年代初所谓“三年自然灾害”时期因饥饿而死亡的人数。而一些网友所提出的“在朝鲜战场上,到底有多少中国青年付出了生命?”、“为什么中国军人在对越自卫反击战中浴血奋战的老山、者阴山、法卡山等国土又被划归越南?”、“究竟是谁决定将蒋介石、毛泽东、邓小平时代都认为是不平等条约的《中俄瑷珲条约》、《中俄北京条约》合法化,从而使中国在满清统治下丧失的百余万平方公里领土也被可耻地合法化了?”、“在1989年的六四事件中死亡的学生市民及军人数量到底是多少?”这些信息统统都关系到广大公众的最根本利益,都是公众应该及时准确了解的公共信息,而政府却借口“国家秘密”拒绝公开。
    
    在中国现行法律法规体系中,由于《政府信息公开条例》不是全国立法机构通过的法律,的位阶比较低,《保密法》的位阶比较高,因而相对于《条例》,理论上《保密法》具有更高的权威,这也是提高执政透明度的一个很大的法律障碍。如何解决二者的矛盾,从而保障公众的知情权、监督权和参与权,这是政府信息公开要面对和解决的重大问题之一。
    
    第四章:《政府信息公开条例》本身的局限性
    
    虽然说《条例》是本届中央政府为打造“阳光政府”、提高执政透明度而出台的,但《条例》本身却具有很大的局限性。这些局限性不仅在很大程度上使《条例》本身的作用功能大打折扣,而且在强大的独裁政治传统面前也显得弱不禁风,难以担当建设阳光政府之大任。具体说来,《条例》本身的局限性表现在以下四个方面:
    
    一、《条例》仅是国务院制定的一部自我规范和自我约束的行政性法规,信息公布的自主权和裁量权完全掌握在各级政府官员的手中。
    
    虽然各级政府及其相关职能部门也曾大张旗鼓地加以学习、宣传,但在具体实施过程中,一旦牵扯到具体的部门利益、个人利益则会以各种各样的理由加以搪塞,为信息公开制造人为障碍,隐瞒关键信息,搞缩水公开、过滤性公开,给你的没用,有用的不给你。虽然《条例》第四章也规定了“监督和保障”《条例》实施的办法,但明眼人一眼就会看出这是行政部门的内部监督,实际约束性并不强。
    
    二、从《条例》的内容看,许多规定的弹性太大,使各级政府官员有太多的合法借口来扩张自己的自由裁量权,从而达到拒绝公布相关信息的目的,各级政府官员完全可以借口“保密”需要而拒绝公布相关信息。
    
    尤其《条例》第8条规定“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,这是一个太大、太富弹性的“封口令”,可以说《条例》所规定的所有政府应该公开的信息都可以以第八条的规定为借口不作任何信息的公布。因为官员们可以把在一定条件下,所有的信息都说成是有可能“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。也因此,《政府信息公开条例》在实际执行当中所起的作用远远低于人们的期望值也就一点不奇怪了。
    
    三、从国家整体生活而言,《条例》只是一部行政法规,它是由国务院制定的。只能对全国各级政府机关及相关职能部门构成约束,它无法制约各级人大、政协,当然也无法制约法院和检察院。因而它的涵盖面、作用面从整个国家范围而言都是极其有限的。
    
    四、《政府信息公开条例》最重要的一个局限性是无法制约执政党。
    
    众所周知,在现行《宪法》构架下,中共不仅是中国大陆的执政党,而且是唯一执政党。中国大陆的各级政府、人大、政协、法院、检察院乃至军队都受到中共的指挥和控制。
    
    从理论上讲,全国人民代表大会是最高国家授权力和立法权力机关,但实际上这个最高国家授权立法权力机关构机关与执政党相比,仍然矮了一大截。因为全国人大及其常委会同样要受制于中共的控制和领导。人大、政协、法院、检察院乃至从中央到地方的各级政府的任何作为无不体现着这个党的意志。在《条例》无法作用于人大、政协、法院、检察院的时候,它更无法作用于领导一切的中共。
    
    在我们前述的有关典型案例中,背后都有中共的各级党委。在三鹿奶粉事件中,三鹿集团董事长田文华同时又是中共三鹿集团党委书记,石家庄市府是在中共石家庄市委的领导下,娄烦、蔚县、襄汾矿难也都在地方党委的领导下发生瞒报,至于瓮安事件、陇南事件,华南虎事件、上海杨佳事件的处理也统统少不了中共各级党委的领导。
    
    我们要建设阳光政府、透明政府、法治政府的,其核心的问题是建设阳光政党、透明政党、法治政党的问题。中国大陆所有社会问题的总根子是中共对整个国家的垄断性控制的问题,而《政府信息公开条例》对此是无能为力的。
    
    五、《政府信息公开条例》无法有效执行的体制性根源
    
    《政府信息公开条例》无法有效执行存在着深刻的体制性根源,那就是中共的一党专制。纵观世界各国,凡是在政府信息公开方面做得好的国家,都是民主宪政的政治体制。唯有民主的政治体制才能最大程度地对政府信息公开的执行提供制度性的保障。“具有中国特色”的一党专制对于打造阳光政府、透明政府具有致命的局限性和威胁性。
    
    什么是“中国特色”?不同的人有不同的答案。我们认为所谓“中国特色”就是在中国大陆这个版图里一直延续着专制统治的历史,这便是中国历史的最大特色。那么,当代中国最大的“特色”是什么呢?我们认为既不是版图大,也不是人口多,更不是自鸣得意的GDP和“中国制造”,而是——中共的垄断性统治。
    
    什么是“阳光政府”?一句话,只有确立了以自由、人权为核心价值的政府才会是阳光政府,只有实行民主法治的政府才会是阳光政府,只有确立了分权制衡的政府才会是阳光政府。它的政治哲学基础是“天赋人权”、“人民主权”和“分权制衡”。
    
    “天赋人权”告诉我们,人民天然拥有组织政府并参与治理国家事务的权利。而要参与治理国家就必须了解自己所在国家的情况,了解现政府做了些什么?又是怎样做的?因而知情权便是公民最基本的人权之一,只有在知情的基础上才能更好的行使参与治理权。
    
    “人民主权”告诉我们,人民作为国家的主人,有权通过选举来组织政府、通过舆论来监督政府、通过定期选举来更换政府。人民对国家的一切事物都具有最高和最后的决定权,因此国家的一切事物人民应该也必须知道和了解。
    
    “分权制衡”告诉我们,不受监督和制约的绝对权力意味着邪恶与腐败,为避免绝对权力的滥用对公众造成伤害,就必须将国家权力分立,以权力制约权力,才能起到国家权力间相互监督,从而达到相与为善、最终实现国家保护人权的核心目的,人民的知情权也才可能得到切实的保障。
    
    因此,一个“阳光政府”必然诞生于自由、人权、民主、法治已充分实现的社会和政治环境中。而这种环境与一党专制的政治体制格格不入、水火不容。
    
    中国大陆恰恰笼罩在一党专制的政治生态中。正因为中共的一党专制,才没有任何力量能够监督它、制约它,无论中共腐败到什么程度,做过多少错事和蠢事,都无法和平合法地更换它的执政地位。这样的政府怎么能“阳光”得起来?没有民主宪政,在一党专制的体制下,靠一纸《政府信息公开条例》打造 “阳光政府”何异于痴人说梦。
    
    第五章 中国政府的信息公开与发达国家的差距
    
    中国政府发布《政府信息公开条例》是中共1949年执政以来的新鲜事,受到广泛关注。但是,纵观《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》以及各先进国家在此方面的法规和举措,我们看到中国政府在信息公开方面,仍存在着许多不足和差距。这些不足和差距最主要表现在以下两个方面:一是制度性保障的缺乏;二是条例法律层级低下。
    
    一、《政府信息公开条例》缺乏制度性保障:
    
    知情权是指公民从政府那里知悉和获取公共信息的自由和和权利,它是现代国家的必然产物,是政治民主化的必然结果,它是公民最基本的社会、政治权利和自由之一,是一项的基本人权。知情权的保障和落实需要民主宪政的制度基础。
    
    1948年,《世界人权宣言》第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”
    1969年的《公民权利和政治权利国际公约》第19条第二款也规定:“人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”而《联合国反腐败国际公约》对各成员国(中国也是成员国)的一项基本要求是建立“透明政府”。
    
    美、英、法、德、加拿大、日等世界先进国家的共同特点就是:它们的政治体制均是民主宪政的政治体制。这个体制对于政府行为的监督是全方位的。而这些国家的新闻自由制度都是极其牢固的,新闻自由对政府的信息公开及其政府主动公开拥有强大的制度压力。在这些方面,中国大陆都是极其缺乏的。
    
    众所周知,中国大陆存在严格的新闻出版检查制度,这种制度的内在本质是与政府信息公开的趋向相抵触的。(详见维权网报告《媒体空间艰难扩展、代价沉重----中国大陆平面媒体控制初探》http://crd-net.org/Article/Class1/200805/20080504101532_8554.html)。一旦政府信息公开涉及到执政党和政府的自身利益的话,执政党和政府就完全可以依靠手中的权力封锁信息。而对于无法封锁的信息,它们可以通过严格的新闻出版检查制度加以控制。即便是对于它们无法完全控制的网络信息,它们也会以各种方式加以扼杀。2008年底对于《零八宪章》的网络封杀,以及随后以“反低俗”的名义大肆封闭它们认为对于它们不利的网站(被封闭的著名网站包括:牛博网和法天下),这些做法是与中国政府所签署的一些国际公约完全背离的。
    
    一党专制的政治体制、严格的新闻控制制度,使得中国政府发布的《政府信息公开条例》缺乏根本的制度基础和保障。
    
    二、与发达国家相比,中国《政府信息公开条例》的法律层级低下:
    
    我们以美国、法国为例,并对世界上一些发达国家的有关法规进行观察,无一例外地发现,这些国家有关信息公开方面的规定均是法律,具有很高的层级。而当政府拒绝公民的信息公开要求后,都有明确的诉讼渠道。
    
    美国:美国的《情报自由法》是在社会政治经济和科技事务日益复杂化,公众要求信息共享的呼声日益高涨的情况下,经过公众、特别是新闻界十多年的努力于1964年通过的。其后,由于执行过程中发现漏洞,1974年又进行了修订。在实施的过程中,又得到了很多判例的补充,现在逐渐趋向完善。
    
    它的主要内容是,联邦政府的记录和档案原则上向所有的人开放,但是有九类政府情报可免于公开。公民可向任何一级政府机构提出查阅、索取复印件的申请。政府机构则必须公布本部门的建制和本部门各级组织受理情报咨询、查找的程序、方法和项目,并提供信息分类索引。公民在查询情报的要求被拒绝后,可以向司法部门提起诉讼,并应得到法院的优先处理。这项法律还规定了行政、司法部门处理有关申请和诉讼的时效。它的立法原则和司法实践,对西方一些国家制定和实施政务公开化的法律制度产生了较大的影响。
    
    法国:法国是欧洲最早实行信息公开的国家,于1978年制定了《自由获取行政文件法》,对公民如何获取行政文件作出了具体规定。次年,法国又制定了《改善行政与公众关系法》,规定“所有行政文件都可以依申请获取。”对于法国的政府信息来说,没有“可公开文件列表”,只有“不能公开的事项”。具体来说,百姓不能查阅的行政文件包括有关国防、国家安全秘密的文件、有关私生活的事项、医疗记录、工商业机密、对违反税法和关税的侦查等秘密事项。除了这些文件,其余任何形式的公共信息民众都可以通过查阅和有偿复印的方式获知。同时法国政府信息公开接受司法审查,如果有机构违背相关条例,将通过诉讼来解决,而且基本上都是行政机关败诉。
    
    除美国、法国外,英国、日本、德国、加拿大、澳大利亚等国家都制定了本国的信息公开法,它们立法原则基本一致,内容也十分相似。在这些国家,由于信息公开制度有民主宪政体制的保障,因而公众在参与信息公开活动时都具有了基本的前提条件和可能性。
    
    而中国的《政府信息公开条例》只是由国务院制定和发布的行政条例,尚未上升到法律层面上,因此对国务院系统之外的国家部门没有约束力。而在一党专制的体制下,宪法都常常遭到执政党和政府的粗暴违反和践踏,何况一个国务院的小小《条例》。因此,中国公民在争取自己知情权方面所面临的困难是西方发达国家的人民所无法想象的。
    
    第六章 对于政府落实《政府信息公开条例》的主张和建议
    
    针对上述《条例》在实践中所发生的问题(信息隐瞒、过滤性公开;花瓶现象;《保密法》的羁绊;自由裁量权太大;《条例》的层级太低,无法作用于人大、政协、法院、检察院;《条例》无法作用于执政党),我们提出如下改进主张和建议:
    
    第一、全国人大应尽快出台《新闻法》,保证记者自由采访、报道和媒体监督的权利。取消新闻检查制度。撤销中共各级宣传部。废除新华社、中央电视台的新闻垄断地位,为新闻自由扫清障碍。
    
    《条例》执行过程中所出现的信息隐瞒事件,过滤性公开、缩水性公开、形式主义的花瓶摆设现象,在很大程度上是由于社会监督尤其是新闻媒体的舆论监督跟不上。许多重大公共事件一发生,地方政府首先想到的是封堵媒体,死捂盖子,不让事件真相曝光。而中共各级宣传部每次都扮演了不光彩的角色。2009年2月9日,中央电视台新大楼配楼发生火灾,亿万民众欢呼雀跃的景象,就是人民对中共新闻控制制度深恶痛绝的最好例证。
    
    新闻监督虽然重在曝光和批评,但它对国家的真正的“长治久安”具有建设性作用,而非破坏性作用。新闻舆论监督在保障政府主动公开信息方面具有不可替代的地位和作用,是有效防止政府隐瞒公共信息的有力武器。。
    
    第二、广泛而深入地开展对《条例》的宣传。
    
    打造阳光政府离不开公众的参与。《政府信息公开条例》使公众了解相关政府信息有了法律依据,但有了依据不等于公众就了解掌握了这个法律依据。2008年11月,在《条例》实施半年后,人民网开展了一次专项调查活动,在逾万名参与调查的网民中竟有80%的网民“不知道”《条例》的制定和实施这回事。 (注18)这在一定意义上说明,《条例》和公众的视野还有相当的距离,还未能引起公众足够的重视和理解。不了解、不掌握《条例》,公众也就无法在政府出现严重信息隐瞒时,拿起《条例》来捍卫自己的知情权。
    
    因此,各级政府应该通过电视、广播、报纸、网络乃至于标语手册等多种方式开展对《条例》的宣传,推动广大公众积极应用《条例》,踊跃向政府索取各种政府应主动公开的信息及依申请应该告知的信息。
    
    第三、加快《保密法》的修订,清晰界定国家秘密的概念和范围,取消“秘密”层级。
    
    《条例》第四条、第十四条、第三十四条都论及信息保密的问题,这很正常。任何国家都有自己的一套保密审查机制。但问题在于制定于20年前的《保密法》重在“防民”且涉密范围十分广泛,早已不适应中国政治、社会生活发展的需要,也对中国打造阳光政府、服务型政府起到严重的掣肘作用。但一些政府官员为了避免承担泄密责任,或者事关个人经济利益、官场利益,便以信息涉密为借口而有意隐瞒信息。而《政府信息公开条例》由于在法阶上低于《保密法》,在实践中前者又不得不为后者让道。
    
    因此,全国人大应尽快修改《保密法》和《刑法》有关“国家机密”罪行的条款,使《保密法》能够适应建设“阳光政府”的历史要求。首先,我们认为应当坚持对“国家秘密”进行严格的和狭义的解释,不可将国家秘密扩大化,从而阻碍信息公开的推行。现行《保密法》第二条和第八条对国家秘密的概念和范围做了十分笼统的界定。这些表述使得国家秘密的范围几乎可以囊括社会生活中的一切重大事务的相关信息。这为政府隐瞒信息提供了最合适的法律基础。因此,最重要修改工作是对《保密法》中的“国家秘密”的概念和范围重新进行清晰的界定,去除所有笼统模糊的表述,向公民呈现出明确而严谨的“国家秘密”的范畴。
    
    第二,取消“国家秘密”层级中的“秘密”级,保留“机密”和“绝密”级。对“国家秘密”事项的产生流程和审定层级进行严格而清晰的界定。根据《保密法》的定义:“秘密”是一般的国家秘密,泄露会使国家的安全和利益遭受损害。而这最低层级的国家秘密的概念是最容易被各级政府所滥用的,使之成为对抗政府信息公开义务的最常用的盾牌和武器。
    
    第四、对《政府信息公开条例》进行修订,出台较完善的实施细则。
    
    《政府信息公开条例》应该明确公民和政府在信息公开方面的权利和义务。尽快出台有关《条例》的实施细则,从而有效解决《条例》中有关政府部门自由裁量权过大的问题。
    
    对于《条例》的修订问题,我们认为条例应该明确地表明“公民享有不可剥夺的知情权及政府有责任和义务保护公民的知情权”。在这方面,广州的《广州市政府信息公开规定》就要比《政府信息公开条例》进步一些。《广州市政府信息公开规定》明确地说明该规定是“为保障个人和组织的知情权”、“各级人民政府…是公开义务人”、“个人和组织是公开权利人”。至少在书面上来说是确认了公民的知情权。因此《政府信息公开条例》必须明确这一原则性问题。
    
    温家宝总理强调:政府信息公开的理念是“以公开为原则,以不公开为例外”(注18)。但是,《条例》的相关条款规定却使政府部门关于信息是否公开的自由裁量权过大,使得这一理念难以贯彻。如《条例》第八条规定“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,第十四条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”其实这两条的内容与第四条有关“信息保密审查”的作用与功能是一致的,表面理由都冠冕堂皇,但它为政府官员预留了太大的伸缩空间,为官员们垄断信息、隐瞒信息提供了太多的理由和借口。
    
    针对这种“信息自由裁量权”过大的问题,应该尽快出台《条例实施细则》来细化。究竟哪些信息会“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,这四个概念太笼统、太模糊,几乎没有人能说清楚他们的意义。所以必须拿出实施细则,细化相关条款,以免执行中总以“国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”及“保密需要”等理由为借口实施公共信息隐瞒。
    
    对《条例》进行修改,应尽量避免使用一些笼统、抽象、模糊的语言和概念,增强《条例》实施过程中的可操作性。同时在《条例》中增加过程公开的条款。现行《条例》主要集中于结果公开、程序公开,对过程公开则没有涉及。其实社会公众往往对重大事项的官方决策过程更感兴趣,有时过程的公开比结果的公开更重要,因而对于“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”应予以公布和公开。
    第五,尽快将《条例》上升为法律,制定出《信息公开法》。
    针对《政府信息公开条例》只是中央政府制定的约束各级行政部门的法规,法阶低下无法作用于人大、政协、法院、检察院的问题,我们的意见是尽早由全国人大制定出台《信息公开法》。
    全国人民代表大会是最高国家民意机关,也是最高国家权力机关。从理论上讲,它所制定的法律代表的是全国人民的意志,任何国家机关、任何党派、团体及个人都必须执行全国人大所制定的法律,没有任何超越或凌驾其上的特权。因此,要想解决《政府信息公开条例》无法作用于人大、政协、法院、检察院的尴尬境况,就必须将《条例》上升为《中华人民共和国信息公开法》。当《信息公开法》摆在公众面前的时候,打造阳光政府的事业才会迈上新台阶。
    但是,就算是条例上升成为法律,该法律也只限于国家机关,而无法有效作用于中共。这就需要彻底的政治体制改革,结束一党专制,确立中国的宪政民主体制。
    第六,前述五项并不能从根本上解决中国政府自觉地进行政府信息公开的问题。要解决这个问题,就必须尽快启动政治体制改革,推动国家的民主法治进程,实行民主宪政。
    
    2008年12月9日,在《世界人权宣言》公布60周年、“民主墙”诞生30周年、中国政府签署《公民权利和政治权利国际公约》10周年之际,一批中国各界公民公布了震动世界的《零八宪章》,其中对民主宪政的阐释是建立阳光政府、确保政府信息自觉公开的根本道路。
    
    《零八宪章》对“民主”的解释是:“民主:最基本的涵义是主权在民和民选政府。民主具有如下基本特点:(1)政权的合法性来自人民,政治权力来源于人民;(2)政治统治经过人民选择,
    (3)公民享有真正的选举权,各级政府的主要政务官员必须通过定期的竞选产生。(4)尊重多数人的决定,同时保护少数人的基本人权。一句话,民主才能使政府成为“民有,民治,民享”的现代公器。”
    
    《零八宪章》对“宪政”的解释是:“宪政:宪政是通过法律规定和法治来保障宪法确定的公民基本自由和权利的原则,限制并划定政府权力和行为的边界,并提供相应的制度设施。”(注19)
    
    因此,这最后的建议是最重要的和最根本的。政府应该积极正面地回应《零八宪章》,开启中国民主化的制度建设,开放党禁、报禁,早日结束一党专制的政治局面,实行民主宪政,为打造阳光政府奠定一个良好的制度基础。
    
    
    附录一、
    注释(每一个注释以作者、文章(或演讲)标题、日期(年月日)、刊物名称、转载网站为序)
    1、 中华人民共和国国务院令 第492号 http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm
    2、 周汉华:《我国推行信息公开制度的意义与特点》 2007年第六期 刊物《今日中国论坛》
    转载网站http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=33644
    3、通讯稿 《信息公共的立法进程》 2007年4月28日 《中华工商时报》
    转载网站http://www.henan.gov.cn/ztzl/system/2007/04/28/010029374.shtml
    4、阿计:《知情权与透明度专题之一:让人民知情,天塌不下来》 2008年第九期
    转载网站http://blog.sina.com.cn/s/blog_49ac686f0100br7k.html~type=v5_one&label=rela_prevarticle
    5、通讯稿 《政府信息公开:以法律的形式走进百姓生活》 2008年5月19日
     转载网站http://news.sohu.com/20080519/n256937250.shtml
    6、焦点访谈《中国政府网正式开通》 2006年1月3日 中央电视台
     转载网站http://www.cctv.com/news/china/20060103/100512.shtml
    7、蒋理:《对《政府信息公开条例》不能各自设限》 2008年5月5日 《新京报》
     转载网站 http://www.thebeijingnews.com/comment/guanchajia/2008/05-06/[email protected]
    8、柳斌杰:《中国对外媒开放的大门不会在奥运会后关闭》 2008年7月31日 新华网
     转载网站http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-07/31/content_8875796.htm
    9、温家宝:《认真贯彻党的十七大精神 大力推进廉政建设和反腐败工作》 2008年5月1日 《求实》转载网站http://news.sohu.com/20080430/n256608125.shtml
    10、邢少文:《吴君亮谈推动公共预算信息公开》 2008年第26期 《南风窗》
     转载网站 http://blog.sina.com.cn/s/blog_4c9474490100bx0h.html
    11、汤耀国:《媒体称五原因导致官员财产申报准确核查困难》2009年3月16日 《瞭望》
     转载网站 http://news.sohu.com/20090316/n262813458.shtml
    12、戴 岚 王慧敏:《阿勒泰官员财产申报“倒计时” 在作秀?》 2008年9月17日 《人民日报》
     转载网站 http://politics.people.com.cn/GB/14562/8055965.html
    13、毛咏 贺占军:《阿勒泰:55名“新官”财产“走光”跟踪调查》2009年1月23日《半月谈》
    转载网站http://news.xinhuanet.com/legal/2009-01/23/content_10706604.htm
    14、伍小峰:《一本奇书的奇遇》 2001年01期 《山东农业(农村经济版)》
    转载网站http://www.china.com.cn/firbry/1019/025.htm
    15、朱玉 《卫生部长张文康笑言:中国是安全的!》 2003年4月3日 新华社北京电
    转载网站http://bbs.my0511.com/viewthread.php?tid=1502148
    16、通讯稿 《官员回应灾区学校豆腐渣质疑 称地震才是主因》2009年3月8日 人民网
    转载网站http://news.163.com/09/0308/11/53SLFF9H000136K8.html
    17、陈家兴:《公众何以对《政府信息公开条例》如此陌生?》 2008年11月15日 人民网- 观点频道 转载网站http://opinion.people.com.cn/GB/70240/8345172.html
    18、温家宝:《认真贯彻党的十七大精神 大力推进廉政建设和反腐败工作》 2008年5月1日 《求实》 转载网站http://news.sohu.com/20080430/n256608125.shtml
    19、中国公民:《零八宪章》 2008年12月10日
     转载网站http://crd-net.org/Article/lingbaxianzhang/200903/20090303095350_12266.html
    
    
    附录二、
    参考文献
    《中华人民共和国政府信息公开条例》;
    《中华人民共和国保守国家秘密法》
    《广州市政府信息公开规定》
    《世界人权宣言》
    《公民权利和政治权利国际公约》
    《中华人民共和国宪法》
    英-卡尔-波普尔:《开放社会及其敌人》中国社会科学出版社 1999年;
    张祖桦:《政治改革与制度创新—— 中国大陆的宪政民主道路》大屯出版社2001年;
    美国-埃尔斯特 挪威-斯莱格斯塔德:《宪政与民主》三联书店,1997年10月第一版;
    刘恒:《政府信息公开制度》.北京:中国社会科学出版社,2004年;
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    诸松燕:《我国政府信息公开的现状分析与思考》新视野,2003(3);
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    杨建生:《国外行政公开制度对我国的启示》学术论坛,2005(10);
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    吕艳滨:《中欧政府信息公开制度研究》出版社:法律出版社,2008年;
    《联合国反腐败国际公约》;
    美国:《情报自由法》;
    法国:《自由获取行政文件法》,《改善行政与公众关系法》;
    英国:《信息公开法》;
    日本:《政府信息公开法》;
    德国:《基本法》《联邦州行政法管理法》《联邦环境信息法》《信息自由法》;
    刘恒:《政府信息公开制度》中国社会科学出版社 2004年5月第一版;
    张明杰:《开放的政府—政府信息公开法律制度研究》中国政法大学出版社 2003年10月第一版;
    303名中国各界公民:《零八宪章》,2008年12月9日。 (博讯 boxun.com)

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