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中国地方政府六成收入来自土地 土地屡流拍财政告急
(博讯北京时间2008年11月01日 转载)
    
    来源:21世纪经济报道
     土地财政,属于预算外收入,又叫第二财政。在重庆等地,第二财政早已超过第一财政,成为经营城市发展GDP的不二法宝。 (博讯 boxun.com)

    
    中房集团放弃一亿元土地出让金的代价退出绍兴地王。这是自2007年底开始的一轮地王退色之潮后,又一桩地王黯然离席例子。没有人知道底在哪里。
    
    救市于是成了公开的公共选择。如果明了地方政府土地财政的狂飚突进之路径依赖,则对全国此起彼伏的救市措施也就不难理解。
    
    杭州市委书记王国平公开表示:杭州将从土地财政中提取50亿元进行经济适用房、廉租房等建设。这是对于土地财政支出最公开直接的表述。
    
    当以民生的名义为土地财政正名,为救市实际就是救楼市护航的微妙时刻,这或许是一个契机:
    
    让第二财政重新回到阳光下,并使得依靠土地依靠楼市推高GDP的模式渐次转变。
    
    宏观形势为第二财政关上了一扇门。忽闻中央或将放行地方政府发债,这或将为地方政府发展模式打开一扇窗。
    
    溯洄从之,道阻且长;溯游从之,宛在水中央。
    
    
    
    即便是浙江省的二线城市,绍兴的房地产市场并未偏安一隅。
    
    
    
    地处杭州之东,钱塘江南岸的绍兴,在长三角区域版图中虽不抢眼,但2008楼市跌宕沉浮中,绍兴皆亦步亦趋。
    
    本报记者调查发现,目前绍兴相继遭遇了地王退地、土地出让金锐减90%两大深幅回调,退潮之明显,令人惊省。
    
    不仅是绍兴,一大批城市都在经历着这样的阵痛。本报记者调查获悉,上海、杭州、重庆、广州等主要一线城市,以及部分二三线城市今年的土地出让金额出现了大额萎缩。一线城市土地出让金大都萎缩了1/4,二三线城市如绍兴则令地方政府揪心。
    
    与此同时,一个悖论随即浮现。在今年经济走势略有衰颓的背景下,各地政府遂想起了凯恩斯之法,期望通过撬动基础设施投资,拉动地方经济。
    
    但这次凯恩斯遇到了卢卡斯。在预期经济不好的情况下,新的私人部门投资继续低谜,银行、债券等直接间接融资渠道受阻。更揪心的是,政府投资遭遇土地财政紧缩之困。
    
    以绍兴为例,今年市级重点建设项目排定项目总数156个,总投资661亿元。这其中,有嘉绍跨江大桥、萧绍跨江通道、杭甬客运专线绍兴段等一大批重大基础项目的建设。但在以往以土地收入作为地方财政的主要来源之下,今年又如何筹集调动投资杠杆的初始资金?凯恩斯给地方政府打开了一扇门,但是在楼市寒流下,土地财政也关上了地方政府的一扇窗。
    
    在这一轮宏观大势的倒逼之下,原本地方政府娴熟的“楼市发展----土地资金----城市扩张----GDP增长”的经营城市发展模式,似乎走到了十字路口。
    
    但阵痛或许就是契机,重新审视土地财政模式的弊端。一个使得地方财政逐步与土地收入脱钩的长远规划似有必要适时考虑,地方政府也许应该退出房地产一级土地垄断市场,真正回归中立角色。与此同时,中央和地方之间的税收关系也有待重构,重新审视地方合理的财政收入方式。
    
    本报记者从财政部获悉,允许地方政府发债条例已经走出财政部的办公室,送到了国务院的相关领导办公桌上。这是一个积极的信号。
    
    (详见本报10月31日头版头条《地方政府发债或放行 方案已提交国务院》)
    
    
    
     绍兴地王退地
    
    
    
    10月24日,记者来到了绍兴镜湖新区,外滩1号地块正处美丽的梅山江绿化带之滨,绍兴中心城区主干道解放大道延生至地块另一侧。此时已经是离成交日期13个月之久,11.11万平方米的地块依旧杂草丛生。
    
    不远处的江对岸,错落有致的商品房依稀可见。镜湖则显得空旷许多,建成的宽阔马路看不到几辆车。
    
    由中国社会科学院编撰的《中国房地产发展报告NO.4》(2007年4月)显示,在过去一年,绍兴市以5624元/平方米的地价综合水平排在国内第一位,而浙江省会杭州,上海以及北京分列4、5、6位。
    
    也就是在这份报告出炉5个月后,绍兴市土地出让市场就拍出了这块地王,绍兴镜湖区外滩1号。
    
    绍兴市房地产协会秘书长卜端良曾亲历这场拍卖大战,卜对本报回忆,当时的起拍价是6亿左右,通过几轮杀价,许多开发商早已放弃,而来自绍兴当地的中房房地产开发有限公司和浙江另外一家公司不断加码,拍卖师落槌的一刻,在场人士都不敢相信自己眼睛,16.1亿,中房“笑”到了最后。
    
    “谁也没想到徐爱娟会举那么高,她或许是想通过运作外滩1号,让中房重新回归绍兴主流开发商角色。”卜端良说。
    
    
    
    
    
    
    在需要减少和流动性紧缩的倒逼之下,位于上游的土地交易也日益惨淡。
    
    据国土资源部下属全国地价监测中心的统计,今年上半年,全国流标、流拍的土地达到出让总数的10%。截至今年4月底的统计数据显示,自去年10月后的半年内,全国范围内的土地流拍数量不过40幅。
    
    而之后的5个月间,全国各城市的土地流拍数量呈激增态势。20个大中城市至今已有超过120幅土地流拍、流标或未成交。
    
    数据统计显示,截至11月1日,长三角中心城市,上海的土地出让通过招拍挂成交金额约128亿元,而2007年,这一数据约为420亿元。与去年相比,整体萎缩42%。
    
    西南地区唯一的直辖市重庆的情况也不乐观。截至今年上半年,重庆各类土地出让金总计约为82亿元,这个数字在2007年则约为370亿元。
    
    部分重点省会城市的滑坡也已经明显显现。截止今年上半年,广州土地出让金仅相当于去年的1/4。
    
    土地对于地方政府的重要性,直接体现在地方政府的收入组成中。土地出让收益以及相关税收,目前分别是地方政府预算外收入和预算内收入的主要组成。
    
    在预算内收入部分,与土地相关的税收,主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等,这些都是地方税种,由地方财政享有。由此,地方政府每每以发展城市建筑业、房地产业和土地征用作为扩张财政收入的首选。事实上,这部分城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,已经在各地政府的日益推动之下,成为地方财政预算内的支柱性收入。
    
    不仅如此,政府财政中更大规模的土地收益,是来自于预算外。
    
    政府征收土地出让金始于1989年。当时规定,在进行必要扣除后,土地出让金实行中央与地方四六分成。但是,由于无法核实土地开发的成本,中央所得实际很少。从1994年至今,土地出让金不再上缴中央财政,全部留归地方。从此,土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。
    
    
    
    六成政府收入来自土地
    
    
    
    由于土地的收益“大头”长久以来都属于预算外收入的范畴,在每年地方政府提交两会审议的政府预算中,并未纳入其中,所以这块收入占政府所有收入的比例仅有过大致估算,却从未有过官方公布,始终隐匿在冰山之下。
    
    而记者获得一份“关于2005年度(浙江省)东阳市本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告”,报告人是东阳市审计局长。这份内部审计报告,全面地审计预算内外的所有资金,可以作为土地财政告急的例证。
    
    其财政大盘子大致分布如下,2005年全市一般预算可用资金9.2596亿元,预算外收入1.2175亿元,专项资金收入1.33亿元,基金预算收入(含土地出让金净收入、剔除社会保障基金)4.7196亿元。
    
    这个罗列方式,把属于预算外收入的土地出让金单列一项,该项资金的总额是其他所有预算外的收入的四倍。以此数据计算,东阳以土地出让金为主的基金预算收入,占所有政府收入的三成左右。
    
    但三成并不是土地占东阳财政收入比例的全部。除去预算内外的两块资金与土地相关之外,另有一块土地收入隐匿于每个城市都普遍存在的开发区。
    
    审计报告显示,从2003年到2005年三年间,东阳市两个开发区共“坐支”工业用地出让金4.6113亿元,占东阳市工业用地出让金总额的60%。
    
    审计报告中的“坐支”,是指开发区的钱并不进入市财政统筹,而是由开发区自行“循环”开发使用。在目前各地的开发区筹资建设中,大都采用了“体外循环”的方法。
    
    这个4.6113亿元,几乎与进入市一级财政的土地出让金大致相当,则两块收入相加,则可以占到政府所有收入的五成至六成左右。
    
    报告中,还指出其中一个开发区江北新区,仍有前期开发未能及时收取土地出让费用一项,争议金额(含认账拖欠)达1.4321亿元。
    
    则所有土地收入相加达到了10.763亿元,超过了预算内的所有收入之和,占所有政府财政收入的六成。
    
    与目前宏观形势相类似,该报告出炉之时,恰逢上一轮宏调,政府收入因过分依赖土地而大受影响。报告中表述称,“因国家宏观调控、银根抽紧、存量土地使用权理想价位出让困难、市财政可自由支配的财力有限等原因”,其用于城市防洪工程2000余万元贷款逾期一年半以上未还,遭受了银行的加息处罚。
    
    
     浙江东阳只是各级地方政府的一个缩影。曾有中国土地政策改革课题组历时两年半,对广东、江苏、浙江、北京、四川、重庆、安徽、河南、陕西九省(市)进行调查发现:在这一轮由政府主导的城市扩张中,土地出让收入和土地抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要来源。
    
    课题组发现,在发达地区,土地出让金数额巨大,成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。在土地严管之前的两三年,东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元,多则近20亿元,土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。其中,以小商品集散地闻名的浙江省义乌市,某年土地出让收入15亿元,就占预算外收入的60%。
    
    由于土地收入所占比重较高,今年土地交易急剧萎缩,出让金大幅减少,对二三线城市政府的影响更为明显。
    
    重庆市国土房管局数据则显示,重庆市2007年土地出让金约达370亿元,政府财政收入为788.6亿元,土地出让金约占47%。而此前,国务院发展研究中心一份研究资料显示了全国城市的平均数----土地出让金约占地方财政收入的60%。
    
    而这样单一依靠土地的收入模式,也与地方政府预算内收入构成有关。在现行分税制下,增值税的75%上缴中央,25%留作地方。近年来增长较快的所得税也改为共享税,这使得在东部沿海经济发达地区,尽管财政收入大幅增长,但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区,由于地方税收生成能力有限,地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。
    
    从2007年起,相关法律已经规定将土地出让金必须纳入财政预算。这一举措在土地交易惨淡的时期推出,可能将使得各地明年提交的财政决算出现较大的亏空。收支如何平衡,令各地政府暗暗挠头。
    
    
    
    政策性住房进退之间
    
    
    
    土地财政锐减为地方政府带来的一系列压力很快会传导至支出领域。
    
    按照现行政策,各地土地招拍挂收入的10%或15%必须用于保障性住房建设。土地交易量的萎缩,将直接影响到作为社会保障基础之一的经济适用房。
    
    以上海为例,上海房地局明确表示,今后五年,上海将新建经济适用住房约2000万平方米、30万套。2008年作为第一年,上海将保证开工建设经济适用住房400万平方米。
    
    在上海大规模表态启动经济适用房的同时,今年上海的土地出让通过招拍挂成交金额则比去年整体萎缩42%,这些新建的经济适用房的资金来源呈现萎缩之势。
    
    据记者了解,部分经济适用房的土地已经圈定在上海浦东三林地块,而这个地块正是数年前由于上海“世博概念”而价格飞涨之地。
    
    正是由于地价飞涨,几家地产商为了三林地块中一幅2536亩土地,产生了产权上的利益纠葛,最后演变为上海本土地产商周小弟雇凶杀人的极端事件。记者从相关地产商处了解到,上海房地局已经以土地出让之后未能按时开发而收回这幅土地,并明确表示将用这幅土地建设经济适用房,并仅以经济适用房土地的价格补偿相关地产商。
    
    这样由于极端事例而行政收回土地的方式,已经基本解决了部分经济适用房土地的来源。但这样的非正常获取土地的方式并不是常态,尤其是在土地出让金大幅缩水的现状下,各地经济适用房的资金和土地的来源问题依然有待解决。
    
    聂梅生向本报表示,土地收入缩减带来的地方财政收入减少,就意味着基础设施建设以及经济适用房、廉租房等保障性住房的建设存在困难,地方政府将面临经济和社会的双重压力。
    
    而且土地财政锐减带来的影响不仅仅局限于经济适用房的建设。
    
    同样引自中国土地政策改革课题组的数据发现,1998年以来,东部城市为了推进城市化和进行基础设施建设,政府投入了巨额资金,而其依托之一就是以土地出让收入为主的预算外资金。
    
    在浙江某县建新城投入的140亿-150亿元(每年的建设资金60亿元左右)中,预算内每年能提供的资金也就是1亿-1.5亿元,仅占 2.65%;而预算外最大的一块是土地出让金收益,从1999年至今,一共约40亿元,其中2003年的土地出让金收益为19.2亿元,占年度政府城市基础设施投资资金的32%。其他县市的比例与此相似。
    
    对于土地收入的依赖性过强,使得上述基础投资的资金大部分来自于土地。一旦该部分收入萎缩,则本来高速运转的“土地资金-城市扩张-GDP增长”的单一城市发展模式,立刻出现了无法循环的状况。
     _(网文转载) (博讯 boxun.com)


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