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瞭望:外國人管理新課題
(博讯北京时间2008年3月15日 转载)
     目前我國對外國人的管理流程上分為簽證發放、邊防口岸查驗、入境管控三個環節,分屬於外交部、公安部和地方公安機關
    
     ● 陳冀 李舒 季明 (瞭望新聞週刊記者 歐洲導報社轉自瞭望來稿海外首發) (博讯 boxun.com)

    
     隨著我國政治、經濟地位的提升和開放擴大,來華外籍人員數量與日劇增。2007年,僅京、滬、穗三地公安機關登記在冊常住外國人已超過27萬,臨時居留外國人90多萬。
     然而,《瞭望》新聞週刊記者調研時發現,我國針對外國人的管控工作相當被動,工作觀念和法規滯後;各職能部門、各地政府之間缺乏協調溝通,以致出現“邊界管理真空”;有關基礎資料失真,基層管控艱難。
     受訪專家建議,隨著北京奧運會和上海世博會的來臨,外籍人員入境將呈現快速增長,而且逐步趨於向全國流動,修訂完善相關法規,建立一套完整的外管工作體系迫在眉睫。
    
     ◆ 觀念法規數十年不變
    
     北京市公安局出入境管理處副處長高華達說,改革開放之初,我國是一個純向外移民的國家,當時來華外國人一般為外交官員、引進的高精技術人才等高素質人群。
     經過30年,中國如今成為外國人旅遊、移民的目的地國家,外籍來華人員素質也參差不齊。然而,有關部門的觀念仍停留在“外國人來得越多越好”的輸出國時代,我國駐外部分使(領)館簽證工作把關不嚴,僅審查申請材料,沒有實際調研和人身比對,甚至把原始材料交由國外旅行社代管,簽證核發了多少份、簽發給什麼人都不太清楚。
     國內警方曾多次查處一人持有2份有效簽證的案例,同時我國一些法律和國際慣例不准入境的人員如精神病人、敏感人員進入我國,給國內的外國人管理工作造成混亂。
     據查,我國現行的外籍人員管理法規主要有三部,一是1986年頒佈的《外國人出入境管理辦法》,二是1994年頒佈的《外國人宗教活動管理規定及實施細則》;三是1996年頒佈的《外國人在中國就業管理規定》。這些法規從頒佈後就沒有修訂過,目前已有很多地方與實際不相適應。
     高華達說,2007年,警方會同工商部門按中國法規對16個國家的企業駐京機構(辦事處)進行實地核查,發現近200家下落不明,但翻查相關規定後發現,法規只規定了如何註冊,未規定如何註銷。後經請示國家工商總局,特批後方才註銷。
     廣東省公安廳出入境管理處外管科胡善斌說,很多城市家庭雇傭菲傭、外教,部分印度人在廣州街頭叫賣“印度飛餅”成為流動小商販,一些非洲國家無業人員成為新時期的“中國倒爺”,根本沒有法規界定和監管這些“新興職業”。
     根據《外國人出入境管理辦法》,外籍人員住宿,須在抵達後24小時內向公安機關登記,這在過去外國人數量少、定點居住的情況下可以做到;但現在外國人散居於社會,流動性增加,民警很難在一天內把轄區內所有新入住的外籍人員查實,並登記完畢。近年興起的“民泊旅館”、“互助旅遊”,居民在自己家接待外國人,與此相關的法規幾乎是空白。
    
     ◆ 外管工作三大“邊界真空”
    
     本刊記者在調研中瞭解到,目前我國對外國人的管理流程上分為簽證發放、邊防口岸查驗、入境管控三個環節,分屬於外交部、公安部和地方公安機關;而管理外國機構和外國人的部門涉及公安、宗教、勞動、工商、稅務等。但目前多個部門、多個地方機構間缺乏溝通協調機制,掌握的資訊不便共用,不僅難以形成工作支援,而且出現了三大管控“邊界真空”的隱患。
     北京市公安局出入境管理處副處長許傑說,外國人入境簽證由駐外使(領)館核發,但目前缺少溝通和協調,相關資料不能傳遞給國內管理機關,造成部分外國人入境後失去管控,給少數境外不法人員進行違法活動提供了可乘之機,出現了“內外銜接真空”。
     上海市公安局出入境管理局局長馬振東說,這種管理體制是相關部門有權力、卻沒有明確管理責任;負責管控、卻沒有明確審批權,很難做到源頭控制,更有悖於事前防範原則。建議相關部門共同搭建外國人管理的統一框架,如國外通行的移民局,依法把簽證、邊檢、管控工作統一起來,實現資訊資源分享,以便掌握外國人相關動態。
     另一種“邊界真空”出現在勞動、稅務、工商、教育等部門的橫向管理中。北京市公安局出入境管理處外管處處長劉迎賓說,工商局負責外國企業駐京機構的資質審批,但一般情況下只看書面材料,不進行實地核查,工商註冊登記的外商投資企業中有30%~40%的資訊不實,根本找不到相關企業。在京外資企業到工商局登記註冊的有3萬多家,到公安部門備案的有12000多家,而其他部門的資料也不統一。虛假投資、異地辦公、虛假註冊、該註銷的不註銷等現象並不少見,很多資訊不完整,這說明對外籍組織依法管控力度相當薄弱。
     中國人民公安大學教授王太元指出,政府在管理過程中需要掌握外籍人員住宿、稅務、就業等方面資訊,但由於缺乏協作機制,各職能部門各自為政,資訊難共用、不統一,給外國人管理工作造成阻礙。
     隨著外籍人員在華流動性加劇,地方政府間也出現銜接不好的“管控真空”。廣東省公安廳出入境管理局局長陳敏說,前兩年針對廣東外國人“三非問題”(非法入境、非法居留、非法打工)突出的情況,警方開展了大規模清理整治,結果是這些人員流向防範相對較弱的周邊地區,並呈現明顯“北上”趨勢。各地政府需要聯合起來統一管控,否則任何一地的單一工作帶來的只是人員流竄。
    
     ◆ 基層管控“細節空白”
    
     《瞭望》新聞週刊記者在基層調研中發現,我國有關涉外管控政策過於宏觀、缺乏操作性,外國人管控尚存在不少“細節空白”。
     ——近年來全國各地逐漸出現外籍難民和生活無著的外籍“三無”人員,以北京為例,2000年以來警方共遣返各類外籍人員4.5萬余人次,其中部分人員需警方補貼返程機票和生活費,每年為此花費150萬~200萬元。而近三年間來京申請避難人員呈上升趨勢,累計達450人。但目前我國尚未出臺針對外國人的救助政策,民政部門也不便介入。
     ——一些國內邀請單位隨意發出邀請函電,造成外國人入境後既無接待單位、又無行程安排,盲目活動,有的構成非法滯留、非法就業,有的參與販毒、搶劫,有的非法傳教。警方每年查處的外國人犯罪活動中,很多人均持訪問護照入境。但目前我們對提供虛假邀請函的單位幾乎沒有處罰手段,最嚴厲的也不過是停止其邀請權。
     ——我駐外使(領)館在核發簽證時,缺少具體可操作的規範和准入門檻,導致大量“三無”人員、低素質人員進入我國,引發系列社會問題。而很多國家在發簽證時,要審查“往返機票、酒店預訂證明、出租房主擔保函、出國期間基本生活費用”等,值得我們借鑒。
     王太元說,面對外國人數量和狀態迅速變化的現象和趨勢,應儘快研究和建立基層外籍人員管理的具體操作辦法,填補細節空白。總體上講,在准許入境核發簽證環節應該嚴卡;入境後,要與境內流動人口一視同仁,調動所有政府管理部門共用資源共同管控。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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