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中国干部频繁调动的内幕:官到处级止,人到50休
(博讯2007年5月09日 转载)
    
    中国干部流动路径以及频繁调动的内在原因主要有:中国干部流动频繁不利地方科学发展,容易诱发官员浮躁心态,制造权力寻租空间;同时,省部级调动又非常有利于地方发展,年龄优势和执政经验同时具有成为促进各地平衡发展的法宝;文章引述有关专家意见,中国干部流动中的现实历史法则以及制度缺陷造就的流动空间,将会催生人事制度的新一轮改革。
     (博讯 boxun.com)

    年龄压力产生“加速度”
    
    凤凰网报道,最新出版的《廉政了望》杂志发表系列文章披露中国干部流动路径以及频繁调动的内在原因。中央早在1999年就制定了《党政领导干部交流工作暂行规定》;在后来发布的《深化干部人事制度改革纲要》中,重申要“推进党政领导干部交流工作”;2006年8月又正式发布《党政领导干部交流工作规定》,这样一个有利于优化领导班子结构、提高领导干部的素质和能力,有利于党风廉政建设、符合现代政治理念的制度设计。
    
    比如,在这次省区市党委大换届中,中央明确要求省级党委班子中,50岁以下的要有3名,45岁左右的要有1名。而根据中央组织部的统计,在去年已经完成党委换届的14个省份中,50岁以下的有56人,其中45岁左右的有21人。上世纪60年代出生的年轻干部作为一个群体,已开始跨入省部级决策层。而在市县乡换届中,干部年轻化力度也普遍加大,县党政正职主体为45岁左右。总体来看,已基本实现了小平同志在上世纪提出的干部年轻化的战略构想,这无疑是值得庆贺的进步。
    
    但从另一个角度看,这也给地方组织部门施加了压力,客观上促使其加快年轻干部提拔的速度。因为从现实情况来看,一个23岁大学毕业进入党政机关的公务员,按常规一步不拉从办事员升到正处少说也得到40岁,这在大机关也是少数,基层自然更少。如果要培养40岁左右的厅级干部甚至省级干部,必然要加快提拔速度。
    
    提拔与流动两者间这种若隐若现的正比关系,挑动了一些干部流动的神经;而一些地方年龄一刀切的政策,更是大大激发干部流动的冲动。在一些地(市),流行“官到处级止,人到50休”之说。因此干部每在进入“临界年龄”之时,都有“过了这个村,就没有这个店”的紧迫感,抓紧时间跑官、要官。
    
    流动中的现实历史法则
    
    从现实看,一些本身立意良好的制度规定,从另一个角度看也成为推动快速流动之因。如《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,凡提拔担任县(处)级以上领导职务的干部,应当有两年以上的基层工作经历,具有在下一级两个以上职位任职的经历;由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作3年以上。这就从客观上促使组织部门有意识地加快流动步伐。
    
    同时,一些地方的干部调整存在“推磨转圈”式的“游戏规则”,“干部一般必须从小县干到大县,从穷县干到富县,从离中心城市远的县干到近的县。”这种平级流动即便只是作为一种短暂过渡,也在一定程度上导致了干部的流动频繁。
    
    通常,向上流动是干部的必然追求;但在很多的时候,一些干部虽然表现优异、政绩突出,但一时之间未必有足够的上级职位空缺提供。这个时候上级部门便通过平级但是更具实惠的岗位调整,作为一种奖励和慰藉。譬如从穷县到富县、从小区到大区、从清水衙门到实权部门。这是造成干部流动的又一个原因。
    
    制度缺陷造就流动空间
    
    按照有关法律、章程的规定,县以上党委、政府每届任期5年,乡镇党委、政府每届任期3年。
    
    “其实,干部流动过快的问题,随着任期制的真正实行就彻底解决了。”清华大学廉政与治理中心主任任建明说。“但事实上,我国干部实行的是无明确任期的非终身制。”
    
    任建明说,我国目前正在推行的任期制改革,是正在建立中的任期制。因此,是一个任期还是多个任期,是部分干部还是所有干部适用任期制,还不是很明确,也没有明确的规定。甚至一些法规条文也不够严谨统一,留下变通空间。如党章第二章第十条第二款规定,党的各级领导机关,除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外,都由选举产生。但同时在第十三条又规定:在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间,上级党的组织认为有必要时,可以调动或者指派下级党组织的负责人。
    
    “到底什么是‘有必要’,党章中没有明确。规定太过原则,没有实施细则,在实际操作中,偶然就成为必然,随意也被当作正常。”中央党校教授梁妍慧说。
    
    缺少权威有效的组织实施体系,也是任期制在现实中执行难的原因。任期制没有被作为干部制度改革的硬任务下达,没有自上而下的约束力,因而成了各地的“自选动作”,实施与否、如何实施主要取决于领导层的主观意见。而在现有的领导思维和领导方式下,任期制“流产”是意料中事。
    
    梁妍慧认为,选任制干部调整频繁问题的症结,可以归结到权力“源头”上。“虽然一些地方推行了公开选拔、竞争上岗,但主要集中在聘任制干部领域,对选任制干部的动作很小。理论上是权为民所授,但实际上,领导干部选任主体仍然是上级部门而非广大选民,还没有摆脱由少数人选人、在少数人中选人的传统模式。”
    
    从理论上说,选任制官员应该对选举人负责,在确定的任期内履行自己的职责;特殊情况下的职务流动,也应该由选举人决定,至少应征求或听取选举人的意见。但是现实情况却是,官员的职务变动完全操纵在上级部门手中。
    
    “组织上一旦发现某个同志培养成熟,或者认定为某个班子需加强领导力量,甚至个别干部向组织上提出要求,都可以随意在届初产生的领导班子内抽调力量或加长凳子,经常更换领导班子组成人员。”“虽然也有考察程序,但基本上是上面把考察对象的‘大盘子’定好后,组织部门再下去选干部,是为了提拔而考察。而且上面时间要求也紧,很多时候只能是走形式。换个话说,程序其实是为领导意志服务的。”一个从事组织工作的老同志深有感触地说。
    
    “诚然,防止调动频繁并非对官员升迁一概都要按任期说事,对一些确实出类拔萃的人,在某些岗位出现空缺急需填补的时候,当然可以及时调动、委以重任。但这毕竟只是少数。对于一个地方而言,重要的是建立完善严格的官员任免机制,使官员们在良好的规则规范下,安心做好自己的分内事。”
    
    不利地方科学发展
    
    有人说,现在的地方官员是“任重道不远”。为什么这么说?一个地方一把手的任务是非常之重的,领导着几十上百万人搞建设奔小康,然而,给他的时间却非常之短。特别是县(市、区)一级,一两年就换一茬人,情况还没摸透,就又调走了。
    
    基层很多干部群众对一任领导一个思路、一届班子换个目标的做法非常反感。他们说,一个地方的发展好比前行的列车,如果经常转向和刹车的话,何谈科学发展?每任领导都想树形象、出政绩,却往往造成劳民伤财,无所适从:不是“抓住机遇、加快发展”,而是“贻误时机,反复折腾”;不是“前人栽树,后人乘凉”,而是 “前任政绩,后任包袱”。在地方主官走马灯式的调整中,一地经济发展和一方民众福祉,便成为了个人升迁的“垫脚石”。
    
    诱发官员浮躁心态
    
    一把手流动过快,会造成当地干部队伍的不稳定。由于每个一把手的政治素质不一,工作思路有别,性情好恶各异,其识人、用人的标准当然也就各有“尺码”了。一把手换了,中层干部一般也要动一动;中层干部动了,也往往会引起一个单位内部人员的变动和调整。因此,地方一把手的变动,犹如一石激起千层浪,在干部队伍中产生一个“换岗症候群”。
    
    江西省新余市组织部长陈德寿说,现在一些地方,干部的自我评价取向正悄然发生变化。评价一个干部干得好不好,主要是看他的官位升迁快不快。对那些干一两年就提拔或调动的干部,大家都认为他有本事;对任期届满才提拔的,大家会说他是轮到了才提拔;对过了任期还没提拔的,大家又会议论这个干部要么有问题,要么跟上面跟得不紧。
    
    专家指出,随意无序的官员流动,破坏了正常的职务晋升规则,强化了“权从上来”“官位官授”的人治意识,下属把个人前程命运寄托在上级身上,客观上形成一种人身依附关系。干部都在想,只要领导高兴,说不定哪天就提拔了。于是把大部分心思精力放在揣摩上级意图、讨领导欢心上,而不是踏踏实实去干工作、办实事。
    
    湖南省对某市进行调查,9个县(市、区)及乡镇班子2283名正副职干部不到3年便调动了1426人,占62.5%,任期内频繁变动,严重影响了行政效率。而更严重的是,各级干部在位子上都不是想如何把工作做好,而是钻营如何及早升迁;就是干工作也是为了升官,因而出现许多“形象工程”和“泡沫政绩”。
    
    没有可预知的确定任期,只求即时显效,多搞能引起上级领导注意的短期行为、政绩工程,几乎是最符合官员自身利益的理性选择。群众反映许多地方官一上任,琢磨的就是怎么尽快出政绩、造舆论、树典型,为升迁积蓄资本。或者,一任官员一张蓝图也是这个道理。因为若不另起炉灶,而是一张蓝图画到底,又岂能显出自己的水平和政绩来?
    
     凤凰网报 (博讯 boxun.com)
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