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潘岳:我们别无选择,我们拒绝弹性
(博讯2006年2月09日)
     《21世纪经济报道》2月9日社评
    
       问题的症结或许并不在于环保部门是否垂直管理,而在于如何改变地方政府的驱动力,从根本上促使整个国家行政机器达成环保共识。 (博讯 boxun.com)

    
      环境事故“严冬”能否如环保总局所言,“提前催动环境监管的春天”?
    
      去年此时,国家环保总局叫停30座违法在建电站、降温过热电力行业所形成的风暴,被普遍解读为环保因素被引入宏观调控,环保部门意图扩权。而日前松花江水污染事件之后不到两个月的再一次环保风暴:环保总局从当前地方政府“十一五”规划产业发展布局中大热的化工石化行业入手,排查环境风险,挂牌督办问题企业。则是试图以环保治理手段来反思和促进产业布局和结构调整。这表明环保总局再次选择了站在中国经济的最敏感处发出自己的声音。
      不少评论将环保风暴视为环保总局“部门扩权冲动的标志性动作”,而风暴也将很快烟消云散。这种狭隘的解释逻辑应当被摒弃,目前更重要的问题是,在考量中国经济发展转型的关键时期,环保总局如何超脱部门利益,重新定位自身所肩负的使命和职责,以及采用怎样的谍略,打破20多年GDP指挥棒主导下粗放型经济增长模式形成的涉及公众、国家、地方、部门和行业的不合理的利益结构。
      2003年以来,政府“科学发展观”、“循环经济”和“和谐社会”等新执政理念的出台,表明了要求加快转变经济增长方式,以最小成本获得最大的经济效益和环境效益的普遍诉求。环保总局适时地感受到了这点,屡次表示要将部门的职能从专业技术层面转变成调整产业结构和转变经济增长方式的调控手段层面。进而,2006年作为实施“十?五”规划的开局之年,也被新任环保总局局长用生贤认定为环保部门的最关键一年。
      处理复杂的局面,需要高超的政治智慧,更需要扎实、可靠和具体可行的治理手段,尤其是包括各种法律和评价指标体系在内的技术性手段,作为现代目零治理的理性化力量,将在中国逐步完善的法治环境中,打开单凭部门行政力量所不能及的利益坚硬区域。
      环境管理通常包括行政规制和经济调节两种手段。就环保部门来说,绿色GDP考核指标和《环境影响评价法》(环评法)是目前两种最主要的行政规制武器。此1次风暴指向的化工产业的发展布局问题,与去年8月以来环保总局力推“要进入宏观经济决策程序”的区域战略环评密切相关:通过大幅度前移环境评价的关口,打破行业垄断和行政区划,这一行动可能直接影响地方经济决策,给地方更大的约束。
      不过。在产业布局源头的环境监控,以具体的环保治理技术手段介入经济转型的关键领域。无疑是环保总局争夺发言权所选择的一条必要的但注定艰难的棋路。接下来,环保部门面对化工等行业巨头以及地方政府等诸多利益关联方时,一方面需要增强谈判能力,另一方面也要进一步加强与中央各部委以及地方政府的紧密合作。然而这种发达国家环境管理中实践多年的部门间和层级问协调机制,正是目前我们国家环保实践所缺乏的。
      虽然。加强行政监管、对下辖地方环保机构实施垂直管理、通过控制人事任命权和财权规避地方钳制。以此来保证具体政策和法律在地方的有效实施一历来被视为必要手段。但问题的症结或许并不在于环保部门是否垂直管理,而在于如何改变地方政府的驱动力,从根本上促使整个国家行政机器达成环保共识。因为环保问题再大的公众性也无法否认其根本上的实际地方基层承担性。不过,在目前地方政府官员以GDP指标为核心的政绩考核体系仍未发生根本变化、绿色GDP考核仍处于试点、国家统计局表示尚未找到统计公式的情况下,一味强调环保部门垂直管理和扩权,可能会导致地方政府的不舍作,最终更不利于环境的有效治理和监控。
      所以。目前环保总局需通过各种治理手段夯实力量,除了绿色GDP和环评法之外,还有大量的空间可以作为。正如环评法的实施一样,需从单纯环境保护立法走向环境经济立法。纵观各国环境管理体制的发展,大都经历了一个从强化行政规制到加强经济杠杆调节作用的过程(比如:进一步推进包括排污权交易等在内的经济调节手段的完善)。
      一个依靠法治搭建的环保治理平台,在今后备方利益调节中将发挥更为巨大的作用。此外,环保部门还需联合媒体、学者、人大、政协、NG0、民众等同盟军。此次环保总局表示,将把127家化工石化企业的排查信息、11家挂牌督办企业的处理结果全部向公众公开,并在制度层面进一步健全公众参与管理办法,无疑是非常明智的选择。 (博讯 boxun.com)
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