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某些驻京办事处的"秘密任务"
(博讯2005年12月15日)
     新闻提示:日前,国家审计署审计长李金华公开批评部分驻京办,称他们的主要任务就是找关系拿拨款(《新京报〉)。李金华认为,有些驻京办第一位的任务就是跑“部”,打探消息,看哪里有钱和项目,然后写报告、找关系,很多问题就此产生。 说到这里时,李金华幽默地把“跑”字做了个“解读”:“跑是一个足字旁,还有一个包,要带包去跑。谁跑得多,部委情况了解多,就可能多获得一些拨付款。“跑部钱进”的说法在民间已经流传了很长时间,有打油诗为证:要想富、多跑部,烟酒土产搭桥,“工农兵”来铺路,“四大领袖”出面,美元、英镑结束。 李金华的这番话为我们揭开的只是“驻京办”的一项“功能”,殊不知,这里还隐藏着许多不为人知的“秘密”。
    
     在北京,随处可见全国各省、自治区、直辖市驻京办事处及其地、市、县驻京联络处(以下通简称“驻京办”),这些看似普通的外地特派驻京机构,形成京城特有的一道风景线。 (博讯 boxun.com)

    
    
     根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司提供的数据显示,截至目前,各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处52家。但记者调查了解到,至于未经批准的大型国企和地方政府、亦或地方政府某一部门在北京设立的办事处、联络处更是不计其数。
    
    
     “驻京办”在促进派出地和首都北京的经济发展上发挥了重要作用。但由于种种原因,近年来“驻京办”工作人员职务犯罪人数不断攀升,许多省(市、区)发生的震惊全国的腐败案件,其驻京机构相关负责人都榜上有名。
    事实上,“驻京办”的非常规运作模式使其在整个政府机关序列中的地位十分微妙和特殊,而由此衍生的问题亟待国家主管部门进行规范与解决。
    
    
    
    
    “驻京办事处”古来有之
    
    
    在国务院机关事务管理局专门设有一个"驻京办事处管理司",是地方政府驻京办事处在北京唯一的上级主管机构。但是,从管理体制上讲,"驻京办事处管理司"也仅是一个宏观指导机构,对驻京办事处的日常工作无权干涉,人、财、物仍由设置驻京办事处的派出地政府管理。在派出地政府的管理序列中,驻京办事处在日常工作中可采用"非常规"运作方式,享有多种的"豁免权"。
    
    如果考究驻京办事处的来历可以从中国的会馆开始,在中国有着悠久的历史渊源。从古都洛阳到西京长安,再到南京、北京,可以说有建都的地方就有会馆的存在。特别是自清忽必烈定都燕京后,中国的政治文化中心基本上移至北京,各地的会馆经过几百年的繁殖,深深扎根北京,影响着北京的经济文化发展。
    
    没有人能说清旧中国时期的北京有多少外地的会馆,记者从北京市档案馆查出的资料记载,1950年初,北京市还存有370多所会馆。早期的在京会馆有着联络乡谊、沟通信息、互助互帮、扶贫救急、寄存钱物的功能,也给京城人的就业、消费、物流做出了很大贡献。
    
    旧中国北京的会馆也滋生着腐败和肮脏。各地富商、大地主的子弟通过京都的会馆,拉关系,托门子,几千两跑官的银子投进去,就能换出个道台、府台回来,"三年干下来,十万雪花银又回来了。"一部官场小说道出了其中的真谛,"这是世界上回报率最大又最安全的投资之一"。
    
    新中国建立后的1950年,北京很多会馆的财产都遭受到了没收或收购充公,仅存的会馆也没有了会馆的职能,成了一种纪念性质或旅游的胜地。取而代之的是各省市政府驻京办事处和地、市、县、镇、乡、村驻京联络处。这些被通称为"驻京办"的机构羽毛未丰时期,也是一人一室而已,当时,这些驻京办事处与各国驻华使馆一起,组成了当代北京一道多彩的风景线。
    
    经过多年的发展,驻京办事处越来越成为一支影响北京政治经济发展的重要力量。据"权威"数据显示,目前全国30多个省、自治区、直辖市人民政府,以及计划单列市和经济特区人民政府设置的驻京办事处和各地区、地级市及以下的政府驻京办事处等经批准设立的驻京机构有600多家,常驻工作人员近万人,固定资产超过100亿元。此外,还有未经批准的企业和地方政府,甚至地方政府某个部门在北京设立的办事处、联络处达3000多家。
    
    很多有外资背景的企业也在北京设立了驻京办事处。北京市朝阳区的一位负责人在介绍朝阳区的优势地位时曾说:"……有68家外资银行代表处、88家投资性公司、4189家外商驻京办事处都位于朝阳,分别占全市总数的74%、66%和49%。"如此算来,北京市"外资银行、投资性公司和外商"在北京设立的办事处应该有1万多家。除此之外,一些世界性的组织和我国港澳台地区的企业、大学也在北京设立了办事处,如联合国艾滋病规划署、粮食署、香港科技大学等在北京设立的驻京办事处备受媒体关注。
    
    记者在采访"驻京办事处管理司"的一位官员时,这位官员对究竟有多少驻京办事处也不能说出一个准确的数字,"省市级政府驻京办事处、省市级以下政府的驻京办事处、国内企业的驻京办事处、外国政府的驻京办事处、外资的企业的驻京办事处等等一切,可以说有3万多家。"
    
    
    头等大事:招商引资和接待
    
    
    政府在京设立驻京办事处是计划经济时代的产物。从计划经济时代的官方驻外机构演变成如今的官办产业机构,驻京办事处已经被深深地打上了一种政治经济学的烙印。说到驻京办事处的作用,各派出地政府都有自己的一套解释,但是万变不离其宗,在这些解释是,有两个词出现的频率最高,那就是:招商引资和接待。
    
    改革开放前,"跑步(部)、向前(钱),争取拨款,争取计划指标,争取优惠政策"被公认是驻京办事处一个重要功能;改革开放后,驻京办事处"跑部委、拉项目"的功能并没有弱化。打开电脑,我们在很多省市的驻京办事处官方网站上可以看到这样的内容:"负责经济协作、招商引资工作,为省内企业和产品提供牵线搭桥的服务工作;对中央、国家机关各部委、外国驻华使馆、商社、在京我省籍及曾在我省工作或下过乡的在京各界人士的联络联系工作;建立多层次的信息网络,广泛收集、整理、传递和向我省报送各类信息。"这些,都是每个驻京办事处的头等大事。
    
    《吉林省政府驻京办事处引进资金15亿》是吉林日报社2005年7月8日的一遍文章,在这篇报道中,记者写道:"为发展吉林省经济,今年以来,吉林省政府驻京办事处开发'家乡情结',先后组织在北京的吉林籍老乡开展吉林大学北京校友会、吉林一中北京校友会等活动。截至目前,已为吉林省引资15亿元。
    
    在政府都把招商引资当成头等大事来抓的今天,引进15个亿是何概念?对吉林省来说,驻京办事处无疑是做出了大贡献。
    
    贵州省驻京办事处位于北京北三环樱花西街贵州大厦内,和吉林省驻京办事处所不同的是,贵州省驻京办事处把先进的人才理念引进了贵州。2005年5月21日,这家驻京办事处把170余名黔籍在京博士招聚在一起,成立了贵州省在京博士联系点。
    
    一位北京记者在写到广东省湛江市政府驻京联络处时,称其有着非凡的魄力:"湛江港40周年港庆时,该联络处竟包租一架波音737客机把包括有关领导以及经济界、文化界、新闻界知名人士,著名专家、学者总计136人的'中央高层代表团'送抵庆典现场,开湛江有史以来对外交流和外事活动之先河;该联络处争取到国家将投资近100亿元的50万吨纸浆项目落户湛江;该联络处主任完成了国内第一部系统阐述驻外机构职能的26万字学术专著《地方驻外办事机构工作概论》。"驻京办事的能量,确实不可小看。
    
    除了拉关系、跑项目、搞服务之外,驻京办事处还担负着一些特殊的功能。一旦涉及到有损派出地政府形象的事,无论是什么项目,也无论是要接待谁,都要为维护政府形象让路。驻京办事处都把维护首都的稳定、维护派出地政府的形象放在第一位。比如,处理派出地上访人员进京上访的问题是驻京办事处的主要政务内容之一,这个政务看起来好像不是分内的事,但是,一旦较起真来的时候,最为紧迫,最为紧要。笔者到西北某省驻京办事处采访时,恰恰听到国家某部门给这家驻京办事处主任打来的电话,要他们过去"把上访者领过去",这位好客的主任忙不迭地中断了记者的采访,组织各部门人员处理进京上访人员的接待工作。
    
    事实上,根据记者采访所了解到的情况,并不是每一个驻京办事处都有处理信访事务的职能。据知情人士透露,由于中央对近年来的进京上访的问题倍加重视,要求一些"进京上访大户"的省份派出信访驻京办事处,从而衍生出新型的驻京办事处。
    
    在记者的采访中发现,各地政府驻京办事处官员并非是像一些媒体中所说的"迎来送往"、"陪吃陪喝",他们的生活大都体现为一个"累"字。一些驻京办事处的官员说,当驻京办事处的官员是用寿命换来的政绩,在这个官场中,人们通用的说法是"凡是在驻京办事处连续工作超过八年的,很少能活过73岁。"究其原因,是因为驻京办事处的官员生活没有规律,在很多情况下,干事不讨好。为了维护政府形象,做好上访群众的遣送和疏散工作,要挨家乡群众的骂;为尽驻京办事处职责,跑前跑后接待政府领导,稍有不慎,要挨政府官员的骂;为了振兴家的经济,在京都衙门里投机钻营,阿谀奉承,一句话说不到位,要挨京都官员的骂。
    
    俗话说"不到北京不知官小",一些驻京办事处的官员在地方大都是正厅级干部,有些也曾经当过一段时间的"封疆大吏",但是,到了京城,不仅不再是虎头凤首,也当不了牛耳,只能屈当狗尾,这样的心理反差,很多人都有一个适应的过程。那些干了一届驻京办事处主任的,往往都会要求调回原籍工作。
    
    
    公款接待“大本营”
    
    
    中部某省某市一位“驻京办”主任在接受记者采访时曾坦言:“我的工作就是将礼物不露痕迹地送到领导的手中。说到公关,就是对部委司局负责人的喜好了如指掌,再据此陪他们打牌、旅游、喝酒、听戏,或买字画、古玩。礼物不在贵,贵了给人家添麻烦,也不能太便宜,关键是要投其所好。”
    他的工作箴言是:“事事以领导满意为宗旨,事事以招商引资为取舍,事事以项目服务为目标。”
    而与上述工作相比, “驻京办”主任们感到最耗时、最无奈、最麻烦的任务还是对当地来京官员或官员家属的迎来送往。
    “接机、送机,安排好吃、喝、住、行及购物是最基本的。还要时时听取意见。既然来了,就要事事想到,做好,让他们高兴来,高兴去。”
    沿海某省某市一位驻京办工作人员透露,一般当地领导来京之前,“驻京办”已经把领导喜欢住的房间、喜欢吃的饭菜,出行车辆、随从人员以及来京日程事无巨细地安排好了,还要认认真真地检查一遍,不敢有半点疏忽。
    
    而官员及其家属来京后的所有开销,基本上也由办事处公款支付。若遇到讲原则的领导交上一点住宿费或饭钱, “所有的人都会觉得不可思议”。
    这位负责人还透露说:“一些领导有时会表示不住在‘驻京办’,‘不给办事处同志添麻烦’。但这并不表示‘驻京办’就没事了。相反,识相一点得把领导安排住到五星级酒店。一晚就好几千元哪,相当我们那里一个农民家庭一年的全部收入!”
    
    
    “驻京办”牛气冲天
    
    
    华东某省一位不愿透露姓名的官员告诉记者,从某种意义上讲,“驻京办”.已成为地方政府和党委的驻京“大使馆”,其工作人员的“牛气”,以及他们在京城巨大的活动能量和对派出地经济发展的影响,一般人根本无法想像。
    有这么一个极端的例子。2002年5月12日下午3时40分左右,北京高富水大爷亲身验证了“驻京办”的“牛气”——被一辆车弄翻在地不要紧,还被肇事者一通猛揍。这位“牛气冲天”的肇事者一边打人一边叫嚣:“你知道我是干什么的吗?”这位主儿之所以敢这么“牛气冲天”,是因为他有一个特殊的身份——某省交通厅驻京办工作人员。
    记者了解到, “驻京办”人员类似的优越感,普遍来源于他们的“神通广大”。他们有自己“联络图”,关系网纵横交错。这些终**梭于国家各部委机关及北京市有关单位之间的驻京机构负责人,也确为当地的经济发展和建设做了很多工作,尤其在开展多层次、多渠道的横向经济协作公关上,为家乡发展作出了贡献。
    当然,各“驻京办”的神通广大,与其平时苦心经营分不开。每逢年节,各“驻京办”都要把当地领导请到北京,广邀有职有位的“家乡人”,举办盛大的“迎春团拜会”、“同乡会”、“联谊会”,其目的只有一个:联络“老乡”之间的感情,编织和扩大在京关系网。
    “一般来说,‘能办领导想得到的事,能让领导见到想见的人。’是对‘驻京办’主任的最低要求。”由此,向有关领导以及上级主管部门进行“公关”,便成为各“驻京办”的首要任务,与领导沟通感情也成为“驻京办”专研的一门学问。
    难道一定要采取这种非常规运作模式吗?
    广东省某市驻京办主任则反问记者:“现在地方政府要批项目,拉经费,不与中央相关职能部门建立好关系,怎能有所作为?”
    
    
    关系链条中最重要的一环
    
    
    一些地方政府的驻京办事处职能异化,不仅成了领导的"私人会馆",有些甚至成了基地。
    
    "在我们眼里,驻京办事处经常接待领导,人气旺;拉关系需要开支,是个肥缺。"说起驻京办事处,一位不便透露姓名的地方政府官员在接受本刊记者采访时说,"为了拉关系,驻京办事处有特殊权利,用国家的钱建私人的关系,还能享受较高的待遇,工资也比地方高。在驻京办事处干上个两三年再回来,就又有钱又有势了。"
    
    这句话显然有失偏颇,但是,由于驻京办事处的特殊地位,对它的监管上确实存在着一定"盲区"。山西省某市驻京办事处的官员在接受记者采访时入木三分地指出了驻京办事处的三大"优势":其一是驻京办事处负责人是由派出政府任命的,经营的产业包括酒楼、宾馆、公司,办事处不仅具有行政管理功能,还有财权;其二是驻京办事处的职能是使地方政务与中央政务对接,这些职能在如今法制不健全的情况下,容易演变为跑项目、拉关系、搞接待的腐败性行为;其三是驻京办事处从政府序列上讲是外设常驻单位。事实上,由于其特殊的地位,别人管不了、地方没法管、北京管不着。
    
    由于驻京办事处天天"跑部钱进","不怕钱多就怕花不出",每年明里暗里不知花了基层多少银子。发生在驻京办事处群体里的腐败行为,不仅腐蚀了驻京机构工作人员,也腐蚀了京城官员和基层领导,最终蛀蚀了基层财政。"要想做好上级领导交派的工作,必须和京城的官员搞好关系。现在搞关系的方法很多,一些地方的驻京办事处竟然从家乡培养保姆,然后送到领导家中当卧底。"
    
    2005年9月,中南某省曝出丑闻,为了取得某项建设权利,一家国有建设集团公司在省政府驻京办事处的"帮助"下,送给了京官一套价值百万元的房屋,群众检举后,这家建设集团公司被检察机关立案查处。不仅建设集团老板断送了前程,接受贿赂的京官也因此被摘掉了乌纱帽。
    
    中部某省某市一位驻京办事处的负责人在接受记者采访时不加隐讳地说:"我的工作就是将礼物不露痕迹地送到领导的手中。要做一个称职的驻京办事处负责人,就必须对各部、委司、局某些负责人的喜好了如指掌,或陪他们打牌、旅游、喝酒、听戏,或送给他们字画、古玩。好礼物不在于贵,贵了给人家添麻烦,也不能太便宜,太便宜会失去友谊,关键是要投其所好。"
    
    说起驻京办事处,京官们还是比较愿意和南方的一些省市的驻京办事处打交道。一则是南方的一些地方"政策灵活",二则是这些地方往往财大气粗,交得朋友的。
    
    说起对派出地领导来京时的接待,就要说一说在驻京办事处中地位仅次于经济信息处的接待处,接待处的职能也比较明确:重点宾客的接送站及食宿安排工作。这些看似简单的事,在驻京办事处的负责人看来确是最让人头痛的。江苏省某市驻京办事处的主任在接受媒体采访时说,领导来到北京,吃穿住行,事无巨细,什么事都得替领导想到,大到出行车辆、随从人员安排、接待规格,小到喜欢领导爱吃什么样的饭菜,口味是咸是淡,都来不得半点马虎。
    
    在每家省市一级政府派出的驻京办事处,都开办有上星级的宾馆酒楼,这些酒楼和宾馆大都是直属驻京办事处的事业单位,负责人由派出地政府直接任命为正处级干部。这些由正处级干部掌管的部门虽然说是实行企业管理、自负盈亏,但是,在实际的经营中,却鲜有盈利的。在北京市海淀区北太平庄七省大院内,各省市的办事处都有别具特色的酒楼,被北京人称为美食胜地,真要论起生意的兴隆与否,食客并不见多。这大抵是驻京办事处办的酒楼多一点官方色彩,就多一点霸气,服务质量相对于那些没有官方背景的就差些,食客敬而远之。但是,并没有听说过这些酒楼因为亏损而破产倒闭,反而依旧惨淡经营,知道内情的人说,这些酒楼赚的是政府的银子,有派出地政府的财政做坚强的后盾,其生意好不好都无所谓,最重要的是不是招待好了派出地的领导。
    
    为了"不给办事处同志添麻烦",一些领导有时会表示不住在驻京办事处,但是这并不意味着驻京办事处没有接待责任,"聪明伶俐"一点的驻京办事处官员就会"自作主张"地把领导或家属安排到星级酒店,当然,这些住宿费用仍要由驻京办事处"消化"。说到这些,一位驻京办事处的负责人心痛地说,"一晚就好几千元呀!相当于我们那里一个农民家庭一年的全部收入。"
    
    除了要和中央部委的领导进行联络外,这两年由于地方官员的孩子进京读书的多了,家属在京城工作的多了,领导子女的就学、家属的就医问题怎么解决?相应的教育和医疗部门也成了驻京办事处必须公关的对象。驻京办事处主任不仅要替派出地政府的官员笼络政治资源,还要学会笼络诸如教育、医疗等关切日常生活的资源。在"事事以领导满意为宗旨,事事以招商引资为取舍,事事以项目服务为目标"的工作精神指导下,首都的一流大学、医院都是他们拉拢的目标。一位京官说起驻京办事处主任的这些能耐惊叹不已,"比如说到协和医院治疗,挂号就是一件异常艰难的事。驻京办事处主任不仅轻而易举地挂上号,还能保证无论何时何地都能顺利地挂上专家号。"这些能耐让京官们都为之嫉妒。
    
    
    监管缺位下的黑洞
    
    
    记者在采访中了解到,上述神通广大的“驻京办”负责人之所以陷入犯罪深渊,主要有两个原因:
    首先,管理与监督失控。根据《国务院机关事务管理局职能》第十二条规定,管理局“负责各省、自治区、直辖市及副省级市人民政府驻京办事处的管理和协调工作。”然而各“驻京办”的人事、行政管理、业务工作和思想政治工作,均主要还是由其派出部门负责管理。同时,管理局也“协助派出单位管理各办事处党政领导干部,进行监督检查,处理违法违纪问题。”
    用人权在地方手上,国务院机关事务管理局不过是一个宏观指导机构,对“驻京办”的日常工作无权干涉。而“驻京办”在日常工作中的“非常规”运作方式常享有多种“豁免权”,当地政府大多睁只眼闭只眼。
    其次,职能异化形成腐败链条。某些“驻京办”名义上为本地发展谋求中央优惠政策和商业发展机遇,实际上其职能已经异化,为地方党政官员服务成为其最主要的工作职责。
    而个别腐败的地方党政官员则利用“驻京办”为自己谋求升官晋级和发财的机会,或寻找政治靠山,一有风吹草动,立即相互串通,花钱买路。
    
    
    “驻京办”应回归其公共服务功能
    
    
    采访中,一些专家学者对各级地方政府是否均有必要设立“驻京办”提出质疑。他们认为“驻京办”虽在促进派出地与京城的经济发展方面发挥了重要作用,但付出的社会成本非常高。在交通便利、电子通讯高度发达、网络交易方兴未艾的今天,“驻京办”的职能是加强、还是弱化值得商榷。
    “‘驻京办’应适当回归其公共服务功能,尽量减少负面影响。”中国人民大学行政管理系教授、博士生导师毛寿龙认为, “驻京办”如果陷入了“应酬”和“接待”事务中不能脱身,极可能演变为当地政府在首都设立的非理性的第二“行政中心”。
    他建议各级政府“驻京办”在目前应适当拓宽民本内涵,回归其本来面目,在信访、社会协调、解决外来进京人员的困难方面发挥空间更大、含义更广的作用。
    “如果有必要的话,还可借助公共平台提供具体服务指南,如公民进京可得到的协助范围、条件,以及紧急援助电话和地址等。‘驻京办’绝不能仅仅成为给领导个人服务的‘驻
    京办’,搞名正言顺的‘特殊化’。当然,如果首都以后在这些公共服务功能上发展很完善的话,‘驻京办’在这方面的功能也可以尽量弱化。”
    北京大学政府管理学院教授、博士生导师李成言则认为,在“驻京办”的管理上,应建立一套切实可行的长效监督管理机制。“解决“驻京办”监管失控的问题,需要双管齐下,一方面中央对大大小小的“驻京办”来一次清理,该保留的予以保留,该撤销的一定撤销。保留的要登记造册,规范管理,财务透明,接受审计。另一方面,需要增加相关部委项目审批过程的透明度,对过于集中的项目审批权给予相应制约。终止‘驻京办’‘跑部钱进’的源头驱动力。”
    北京中盛律师事务所杜立元律师建议,国家审计部门对“驻京办”每年要进行统一、严格的独立审计;主要负责人离任要进行经济审计;一定级别领导干部及家属入京须申报,并
    将其住址向组织部登记备案。
    “从法治的角度来考虑管理,则最好由国务院制定《外地政府(企业)驻京办事处管理条例》,明确‘驻京办’的机构定位、监管权限、法律责任等等,这样方能兴利除弊,严格管理。”
    
    
    
    综合《新京报》 《瞭望新闻周刊》 《 检察风云》 (博讯 boxun.com)
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