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中国地方驻京办“跑部钱进”背后的财政失衡
(博讯2005年12月10日)
    
    中国经营报:审计署长李金华也谈“驻京办”的问题了,可见驻京办真的是一个问题,而驻京办现象中比较特殊的、因而也最值得关注的问题,还是李金华所说的“跑部钱进”。
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    地方之所以要跑部,原因有二:第一,部
    
    里有钱;第二,这些钱必须得靠“跑”才能得到。
    
    根据李金华的说法,各部委除了预算资金外,还有一笔中央转移支付款项。可以推测,这些转移支付款项近些年来是呈现上升趋势的。这是由目前的财政收入分配格局造成的。
    
    上世纪90年代中期的分税制改革,改变了80年代以来形成的枝强干弱局面,税制转而向中央政府倾斜。中央政府收入增加,就有能力设立很多转移支付项目。另一方面,地方财力紧张,在很多贫困县,干部的工资甚至也要依靠财政转移支付——当然是挪用;更不要说,地方的很多正事,已经患上了“财政转移依赖症”。
    
    这些支付看起来效果很好。于是,很多人把解决“三农”问题,缩小地区差距、贫富差距的希望寄托在中央政府的财政转移上。
    
    不过,财政转移固然可以发挥很多正面作用,但它无法避免一个根本缺陷:财政低效率。
    
    “驻京办”就是这种低效率的一个象征。李金华已经说得足够清楚,有些部委对转移支付的使用不够规范。由于历史的原因,在预算资金的管理上很多部委比较粗,没有列具体的项目。谁跑得多,部委情况了解多,就可能多获得一些拨付款。这存在很大的随机性。还有一些部委,个别人决策决定一些重大项目的投资。
    
    也就是说,中央政府某些部门掌握着大量财政转移资金,但谁能得到这些资金,却缺乏严格的程序规范,资金审批过程缺乏规范性、透明度,负责的官员享有相当大的自由裁量权。
    
    因为财政转移支付是免费的,所以,从理论上说,其需求是接近无限的。而供给是有限的,地方必须为此而展开竞争——这类畸形的竞争,经济学上叫做“寻租”。正如李金华的描述,跑是一个足字旁,还有一个包,要带包去跑——包里总不可能是空的吧。
    
    腐败已经是个严重问题,更大的问题还有两个:第一,这种寻租活动,将使财政转移支付出现瞄准偏差。也就是说,最需要帮助的地方,往往因为公关能力较差或付不起租金,而无法获得转移支付资金。第二,转移支付从中央政府到农民手中,需要经过多个政府层级,中间的层层挪用、截留以及滴漏,将是非常严重的。因此,预算决算报告中所列的财政转移资金,究竟有多少到了帮助对象手里,实在是一个需要严肃研究的问题。
    
    愈演愈烈的“驻京办”现象其实引出一个非常重大的问题。一个健全的财政体系,财政转移必然是有限度的。财权在政府间的分配,应当与其事权大体相称,这样,每个政府都可以用自己掌握的财力办自己应当办的事情。
    
    高一级政府的财政转移只能是在这个体系出现失衡或者某个问题非常突出的时候,作为临时救急的过渡办法。长时间地依赖财政转移,将其常规化,不仅会导致财政资源的浪费,也会扭曲政府之间的关系。它不利于民众辨别各级政府的责任,从而使责任政府几乎无法建立起来。
    
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