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广东农地新政:新中国历史上第四次土地改革
(博讯2005年8月29日)
    新中国历史上的第四次土地流转改革已由广东省首开先河。今年10月1日起,广东省农民手中的农村集体土地,将以与国有土地同样的身份——同地、同价、同权,进入统一的土地交易市场。

    以“政府令”形式发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,使农地直接入市拥有了合法地位;而《管理办法》中对农地出让、出租、转让、转租和抵押等行为所给予的颇具可操作性的具体规定,被学者点评为是“一个懂得市场需要的制度安排”、“难能可贵”。广东省将《管理办法》自我定性为“草案”,意味着它可以根据实践需要再行修订;同时也可以因此刺激其他地方政府制定出更合乎“同地、同价、同权”的农地直接入市法案。

     无奈的怨言 (博讯 boxun.com)

    8月22日的广州笼罩在一片雨雾之中。

    “真的?我们这里的建设用地跟广州其他城区用地同权同价?这不可能!到现在有关部门欠我们的占地款还有几个亿没有还呢!”广州石牌三骏企业集团(下称三骏集团)的党委书记兼董事长董志军,拖着刚从会议室出来的满身的疲惫,面对《中国经济周刊》的提醒,像刚被外面的大雨淋过一样,一头的雾水。

    再过一个月的10月1日起,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(下称《管理办法》)将正式施行。该《管理办法》早在5月17日就已通过广东省政府第十届66次常务会议,6月23日又以政府令(第100号)的形式颁布。据悉,这是国内第一份对农村建设用地流转入市具有实操性的具有法律效应的文件。

    “但详细的文件我们还没有看到,不便发言。”董志军委婉谢绝采访的背后有着难言的苦衷。

    三骏集团并非一般意义上的企业。1997年,作为广州市最大的“城中村”,拥有5000亩菜地的石牌村撤村改制,村委会的资产剥离成立为现在的集体企业三骏集团。“我们最大的责任,不是简单的在于追逐企业利润,更重要的首先是解决好600多户8000多村民的生老病死问题,我们还要承担我们所在街道的几乎全部的城市建设和社会职能所需要的支出”。

    董无奈地称他所领导的企业是个“四不像”:是企业,但盈利不是最终的目的,也不是最重要的职责;企业职工也从菜农变为城市居民,但是夹在村民和市民之间,城市的社会保障福利只能靠他们自己解决,他们承担了政府相应的职能。

    据他介绍,仅他主持建造的这两栋村民住宅楼,从报建到现在刚刚入住,前后就花了五年多时间。“期间的难处,我不想多说了,而占了我们菜地的那些商业住宅房地产开发商,反而还能够边开发,边报建,边销售,比我们潇洒多了。”说起这些,当过部队连长的铁血汉子,眼圈都要湿润了。“我们似乎永远都是村民,很难享受到市民待遇”。

    按照我国的法律规定,我国的土地资源因为有国有土地(主要是城市用地)和集体土地(主要是农村用地)之分,也存在着二元结构,“两种产权”形成了两个分割的土地市场。市场的分割,对于城市建设和农村城镇化的发展人为地制造了一个有形的障碍。

    与此同时,随着城市和农村城镇化的不断发展,集体建设用地的资产性质逐渐显现出来,以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生,在数量上和规模上有不断扩大趋势,集体建设用地的隐形市场实际上本来就客观存在。

    事实上,这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据统计,珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%,在粤东、粤西及粤北等地,这一比例也超过20%。

    “而这些现象与现行的农村集体建设用地管理制度存在一定的矛盾,反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求,有其深刻的合理性,而自发流转引发了诸多土地纠纷。与其无效防堵,不如有效疏导。”8月23日,广东省法制办有关负责人对《中国经济周刊》解释说。“实际上,中央在有关的文件中对集体建设用地使用权流转早就提出了明确的思路和要求”。

    据悉,中发(2003)3号文件《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》已提出,“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策,通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式,合理解决企业进镇的用地问题”。国发(2004)28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也提出,“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。

    作为2002年的全国5个试点之一,广东省还是走在了前面。早在2003年6月,粤府(2003)51号文件《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》(下称《通知》)就已发布。“这为我们开展集体建设用地使用权流转明确了方向,构建了基本制度框架。但文件的原则性较强,无法解决流转实践中的许多问题”,广东省法制办有关负责人说,“而该《管理办法》的出台,为集体建设用地使用权流转纳入规范化、制度化的轨道奠定了法律基础,使之有法可依”。

    显然,董志军的不少烦恼将因为这个《管理办法》而烟消云散。

    渴望福音

    “如果真是这样,这对石牌村将是个福音”。8月22日,临时放下了手头工作专程接受《中国经济周刊》采访的石牌街道党工委樊孝玉书记听到消息后激动得打开了平时不爱说话的话匣子。

    “这几年来我们一直在做准备工作,可以说,我们现在已经是万事具备,只欠东风。只要政策出台,我们的很多事情也就顺理成章,迎刃而解。这无疑将加快城中村的改造,从而加速融入城市的进程”。

    据调查,目前,广州市类似于石牌村这样的“城中村”有138个。“城中村”因为特殊的土地性质,形成了城市规划和城市建设的死角而几乎变成了“飞地”,结果成了“脏乱差”代名词。过去,石牌的街道管理、环境建设和社会治安不好在广州都算是出了名的,但现在已成为全国“城中村”改造的典范。在广州市天河区石牌街道办事处的会议室里,记者看到了琳琅满目的奖牌。

    “今年已比较少了,过去几年,每年到我们这里参观考察的人络绎不绝。”樊孝玉说,“对于集体建设用地流转的政策,我想更多地要考虑农民的利益,不能再损害农民的利益,不能再伤害农民的感情。”

    目前,广州已经开始着手改造城中村,而其中一个重要的问题就是土地的改制问题。现在,集体建设用地可以入市的政策一出,对于城中村来说,土地的问题则进一步松绑。实施改制的城中村,村行政管辖范围内的剩余集体土地与国有土地有同样的使用权,共同平等地分享广州城市规划下的建设成就。土地的入市,则带动了土地和资本的结合,与此同时对于城中村的城镇化将进一步撤除障碍,获得更大的发展空间。

    对于农村,则更是一场“久旱后的甘霖”。广州市人大农村委员会委员谭钜添,作为白云区江高镇村村委员会党委书记和江丰实业股份有限公司董事长更是深有感触。“这为农村经济增添了新的生命力”。

    据他介绍,每年要达到出口标准产宰5000只鸡,需要固定投入1.6亿元资金。过去集体建设用地不能抵押,企业也贷不了款,“活人只能让尿憋死,但现在,我可以拿我的企业用地抵押贷款4个亿,一下子就能提供1.3万个就业机会,创造出25亿—30亿的企业产值”。

    记者在江村就餐的翠翠庄园酒家,过去是10亩左右的农用地,一年到头最多的收益是10万元左右,但现在一年的营业额至少100万,相差10倍。“1/2亩的地建成了公路,却换来16亩地的收益,稍微会算帐的人都不会不愿做这种买卖。”

    据了解,目前三农问题的一个普遍现象是“增产不增收”,农民收入低,治富缺乏启动资金是他们很大的苦恼。“把土地使用权拿到市场交易,就可以换回货币,将适合耕种的土地集中到少数种田能手手里,将不适合耕种的土地转为建设用地,换得资金,种不了庄稼就种人民币嘛。”谭钜添满脸的幽默,“看到文件后,我们已经开始作村发展规划,部分土地争取转为建设用地后真正让我们的土地增值,建设一个新农村”。

    不啻为一场革命

    这个《管理办法》对于理论界和学术界的触动似乎更大。

    与去年去世的著名经济学家杨小凯同样主张“彻底的土地改革方案”的北京大学教授周其仁,在日前“北京大学中国经济研究中心(CCER)中国经济观察”第二次报告会上,大胆提出“解放”农村土地,推行“广东模式”,用以化解中国地产存在的深刻矛盾。

    在周其仁看来,当前房价的持续走高与政府通过控制供地的行为不无关系。他以一个从1998年3月到2005年6月统计的《土地开发面积与商品房销售价格》的图表分析说,两者呈现完全相背的反比例走势。

    对此他分析指出,农地转为非农市场用地,惟一的合法途径是征地;而征地权完全控制在政府手里。政府并不是农地的所有者,由政府控制农地转用权,不可能按照经济准则办事。由于政府同时又控制了城市规划和投资审批,在某些条件下可以“营造”城市化需求。法律规定政府以农用土地之价“补偿”农民,而政府征得的土地却可以按非农用地取得市值。结果,城市化就在某种程度上变成一场剥夺农民土地使用权及其收益的“圈地运动”。现在这种方式叫停也罢,限供也罢,都是政治解决方案,其经济代价就是城市化受阻和地价上涨。所以解决问题的根本出路只有一条,就是建立农地转用的市场机制。

    记者在《管理办法》中看到,集体建设用地适用项目范围包括,“各类工商企业,外资企业,股份制企业,联营企业;公共设施和公益事业;农村村民住宅”。同时规定,“不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”。

    “这个范围远远超出了《土地管理法》的规定,拓展了我省的用地空间。”广东省国土资源厅的有关负责人坦言。他同时强调,“政府要做到依法行政,流转环节不需要行政审批,严禁随意设定审批程序。”

    不久前,广东省国土资源厅有关人士在一次关于《管理办法》的新闻发布会上指出:

    “这是深化土地管理改革,完善土地管理制度,增创土地管理新优势的重要体现。”

    “是我省加强和完善土地管理,增创新优势,开创新局面,实现新发展的一项重大决策”。

    “广东省的《管理办法》就是一个很好的解决农地直接入市的办法,这对缓解‘8·31土地大限’后市场对土地的饥渴大有裨益。”他说,“《管理办法》打破了‘非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途’的传统,代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期,因此可以称为土地流转的大改革。”

    最终还是人的问题

    “国家支持土地使用权依法流转,但决不能违背农民的意愿!”农业问题专家何开荫不无忧虑地指出,目前一些地方“壮观”的规模经营背后,却潜伏着农民生活无保障、农村社会不稳定的隐患,建国以来农村发展的经验反复证明,什么时候尊重了农民意愿,农民有了积极性,农村就快速发展,反之就停滞甚至萎缩。

    “土地是农民最大的利益所在,也是农村最大的稳定因素。搞土地流转,各级干部万万不能强迫命令,以牺牲农民的利益为代价!”农业部农村经济研究中心蒋中一研究员“谈地色变”:“处理农村和农民问题,必须有一个基本的立足点,就是农民的意愿和利益一定要放在首位。如果对国家的农村土地政策认识不清,理解不透,干部就是做错了,还不知错在什么地方。”

    “集体土地流转不流转,关键还在于村民或农民的利益能否得到保证,他们能否真正转变为城市居民。也就是流转后的农民劳动就业和社会保障问题。说到底,这最终还是一个‘人’的问题。”6月23日,广东省劳动和社会保障厅副厅长孙庆奇在接受《中国经济周刊》专访时说。

    “实际上,我们做的不仅是对划入城区的基础设施的改造,最多的还是对村民的改造。”石牌街道党工委书记樊孝玉直言不讳,“对人的改造,尤其对其思想、观念、素质和技能的改造,使之缩小与城市居民的差距,这是最难的。否则人是进城了,但思想还没有转变,这会引发城市化后一系列的社会问题”。

    据了解,近3年来,石牌每年投入400多万元,进行市政设施建设和交通环境改造,现在的石牌已不仅没有城中村的痕迹,而且成为了与北京中关村齐名的电脑和IT产业集中之地。“实际销售额比中关村还要大。”樊不无自豪地说。

    “除了市政建设工程,村民公寓住宅工程这些硬件外,更大的工程是村民教育和培训工程。农民市民化远比农村城市化难,也是包含在后者进程中最难最重要的部分。”樊不无感慨,据介绍,连续5年来,他们培训村民1000多名45岁以下的人必须达到高中文化水平。

    “我比较支持土地换社保的做法,在农民没有把土地作为最后退路依赖的后顾之忧后,提升他们的劳动素质和就业竞争能力。”孙庆奇一针见血,“否则将陷入农村城市化陷阱,产生一批以失地农民为主力的新的城市弱势群体和极端贫困人口”。

    据悉,广东省的《管理办法》明确规定,集体建设用地使用权流转所取得的收益将纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上应当专款专户用于农民的社会保障安排,不得挪用。这就等于为农民利益提供了一个保护底线。

    据谭钜添透露,江村参加集体合作医疗保险的农民每年最高限额有5万元的医疗报销。“农民没钱看病难的问题基本解决。我还打算挑选最贫困家庭的子女,与广州农业技术学校合作培养养殖专业的中专学生,实现持续造血扶贫”。

    并非完全自由入市

    但随之而来的,有人提出质疑,在原来没有相关法规文件的情况下,有些政府部门的征地是强迫的隐性行为,现在有了《管理办法》,政府是否就可以堂而皇之地“圈地”了呢?

    “这是一个误解,”8月23日,广东省国土资源厅土地利用管理处的郑先生对《中国经济周刊》解释说,“国家为了公共利益需要,依法对集体建设用地实行征收或者征用的,该土地集体所有者和使用者应当服从。但集体建设用地使用权的流转,必须经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。也就是说,必须征求村民的同意后才能报批,保障了村民的知情权和参与权”。

    《中国经济周刊》记者在《管理办法》中看到,关于流转土地收益分配部分提到,纳入农村集体财产统一管理以及其中50%以上的不得挪作他用的社保资金,“具体实施办法由劳动保障部门会同省农业、民政、财政、卫生等部门制定,报省人民政府批准后实施。”

    广东省国土资源厅同时要求“全省各级国土资源部门要主动与劳动和社会保障、物价、农业、民政、财政、审计等部门沟通协调,争取早日出台相关的配套措施办法,确保土地流转依法有序进行”。

    《中国经济周刊》在调研中发现,《管理办法》并非简单地意味着农用土地可以自由流转,还必须经过“农用土地获批建设用地——建设用地项目符合城镇或村庄规划——建设用地可以流转”的基本程序。因此“批地”和“报建”仍是不可或缺的两道关。“因为土地的公有性质,要真正实现土地的自由流转不大可能。”广东省国土资源厅有关人员说。

    “《管理办法》开创了全国的先河,实现超前性、预见性立法,但这还是一项探索性立法。”广东省国土资源厅有关负责人在回答媒体时表示,“广东省的各级政府也要结合当地实际,及时制定具体的可操作性强的实施办法,将规定全面落到实处”。

    郑先生坦陈,正因为《管理办法》的探索性,在具体实施过程中难免还会出现和发现新的问题,“不过我们做好了心理准备,方向就是稳步推进,最终实现同地同权同价的总的目标”。

    有业内人士指出,《管理办法》相对《通知》操作性大大增加,但要更好地具体落实,避免引发纠纷或腐败,或许还需要制定一个更加明确的“广东省集体建设用地使用权流转的《实施细则》”。

    但不管怎样,农村土地制度改革无疑是又向前迈出了实实在在的一步。

    来源:中国经济周刊 _(博讯记者:张君) (博讯 boxun.com)


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