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强县扩权与省直管县-中国政府层级改革两思路
(博讯2005年8月03日)
    中新网8月3日电 前不久,温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点。”本周的《学习时报》刊文指出:总理的讲话,必将对中国行政体制改革产生十分重要的影响和推动。这预示着,政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整,开始扩展到“减少层级”的行政改革。

    强县扩权应是省直管县前的有序过渡

     文章介绍,从2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局,海南省出于土地面积和人口较少的因素,已经完全实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。重庆直辖后,也完全过渡到直管区、县,这为进一步推广省直管县积累了经验。 (博讯 boxun.com)

    从各地实际情况来看,省直管县可以从财政方面入手,由省直接统管县财政,逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县,目的是在行政区划不变的情况下,把部分权限下放给县,以减少管理层次,提高工作效率,降低行政成本,推动扩权县(市)抓住机遇,加快发展,尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市),促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要,也是增强县(市)自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。

    “省直管县”和“强县扩权”,在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构,是最现实的选择。不少地方总结经验时,注意到了浙江经济大发展的经验,也认为有“省直管县”和“强县扩权”的功效。强县扩权无异给条件好的县(市)进一步优化发展环境,使之拥有更大的自主权,为最后省完全管县做好准备,具有不可忽视的重要作用。

    在推进强县扩权过程中显现出来的新矛盾

    一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如,在财政配套资金问题上,对于一些已经审批的项目,省里资金下来了,要求省辖市配套的部分没有到位,而省里又没有直补的政策,这样就给县(市)发展带来很大资金制约。

    二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制,扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。

    三是扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩,催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权,还要维护与市的领导关系,这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。

    省直管县改革的步骤、方向和政策建议

    文章介绍,理论界对改革市管县体制提出了许多政策建议,出发点是使行政区划和管理体制适应社会主义市场经济发展的需要,提高行政效率,推动区域经济发展,更好地统筹城乡,解决“三农”问题。但行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题,既要积极探索,有所创新,又要保持稳定,谨慎从事。实行省直管县的改革,从目前的实践来看,必须按照中央的精神,遵循一定的原则,理顺各种关系。同时,也要考虑后续的巩固和进一步的改革。

    ——改革总体上可以分三个步骤进行

    文章分析,省直管县的改革,总体上可以分三个步骤进行。第一个步骤是目前各省的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治,相互不再是上下级关系,各自均由省直管,重新定位市和县的功能,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革,合理扩大市辖区,调整精简机构和人员。

    ——总的方向应当是省真正直管县

    文章认为,改革总的方向应当是,撤消传统意义的管县的地级市(级别可保留),省真正直管县。

    第一,按照温家宝总理的讲话精神,在“具备条件的地方”进行改革的尝试,不够条件的可以再等一等。切不可一轰而起,搞一刀切。这里包括两层含义,一是“具备条件的地方”主要包括:经济比较发达的地区,省域面积处于中小程度,且改革呼声比较强烈,干群认识比较一致。二是对层级不要刻意划一,要考虑到地区的特殊性。

    第二,在改革推进中,解决“三农问题”,县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位,使得大量的具体事务由县级行政单位解决,减小省县发生关系的工作量,这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善,成为真正的一级权力主体,其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。

    第三,目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好,沟通不好,对扩权政策不熟知,用得不足,不活,但实际上是缺乏相关实施细则,一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放,仍需到市里办理,扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些文件,以保证强县扩权的推进力度。

    第四,在强县扩权基础上的省直管县,这种体制上的大手术,牵涉到数以万计官员的利益,其影响之巨是可想而知的。从改革试点的情况来看,这一层级还有不少疑问和困惑需要解决,在面上对改革不好提出反对的意见,但心里还有抵触和某种失落感。此方面还应做大量艰苦的工作,要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。

    第五,在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构,合理确定乡镇行政机构的管理幅度。需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位,可考虑把乡镇一级政府改成为政府的派出机构,财政由县政府掌控和统筹,这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发,在广泛调查研究的基础上,切实做好撤小乡并大乡工作。

    第六,中国省级政府的管理规模和幅度普遍较大,有些省级政府管理规模和幅度实在过大,不能适应经济社会快速发展的需要,目前遇到的问题和困难越来越多。需要把省级区划单位缩小,否则无法管理如此多的县。借鉴中国历史和国外区划的经验,可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量,缩小省级政府的管理规模和幅度,以利于发挥中央和省级政府的积极性,减少和避免地方主义的出现。 来源:中国新闻网 _(博讯记者:张君) (博讯 boxun.com)


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