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中国首次成立专门机构进行违宪审查
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(博讯2004年6月19日)
    2004年06月19日新京报记者廖卫华/

     各机关各地方制订的法规若违背宪法,由谁来审查?记者昨天从全国人大常委会多位权威人士处获悉,全国人大常委会已成立法规审查备案室,专门审查包括国务院所立行政法规在内的、全国各位阶法规是否违宪违法,该工作室隶属法制工作委员会。 (博讯 boxun.com)


  首次成立专门机构进行违宪审查

      昨天,全国人大常委会法制工作委员会一位不愿透露姓名的委员在接受记者采访时坦承,“全国人大常委会5月成立了法规审查备案室,该工作室不仅负责法规备案,更重要的是审查下位法和上位法尤其是宪法的冲突和抵触。”据该人士介绍,作为全国人大常委会的一个常设工作机构,法规审查备案室将具体负责备受社会各界关注的违宪违法审查工作。

      “成立专门机构审查地方法规是否违宪,这在全国人大常委会历史上是首次。”

      另一名全国人大常委会委员这样表示。按照宪法规定,全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施,有权撤销国务院及各部委制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,《立法法》中则有更加具体的规定,这明确了全国人大常委会是违宪审查的法律主体。


  已查出一些地方法规的确违宪

      去年5月,三位法学博士因“孙志刚案”上书全国人大常委会,建议对国务院颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。

      该事件引发学界和实务界的广泛讨论,尽快建立违宪审查机制成为专家和社会各界的强烈呼声。

      据介绍,法规审查备案室成立后,立即着手对国务院及各部委的行政法规规章、一些省市的地方法规规章的违宪违法审查。“下位法和上位法相冲突的违宪违法问题,严重破坏了我国的法治环境。”全国人大常委会一知情人士称,目前法规审查备案室已查明一些省市的地方法规确实存在违法违宪问题。比如:《河南种子条例》第36条关于种子经营价格的规定与全国人大常委会制定的《种子法》抵触;湖南嘉禾拆迁事件,当地政府没有按照法定程序进行,其下发的强制拆迁通知,也与宪法精神相违背。


  违宪条款将被责令修改或撤销

      这位知情人士说,法规审查备案室近期将逐一向有关部门通报违宪违法情况,并责令相关立法部门限期修改,或向全国人大常委会报告撤销违宪违法条款。“这样做是为了维护我国宪法和法律的权威性和统一性───法治的统一首先体现在立法的统一上。”

      北京大学法学教授姜明安等宪法专家认为,该机构的成立是我国启动违宪审查机制的一个信号,表达出我国最高权力机关对违宪违法的审查进入操作层面。


  专家观点

      刘素华中央党校法学博士

      很多部委规章违宪专家认为成立专门机构有助防范违宪法规出炉

      本报讯“我认为该机构的成立实际上已启动了违宪审查机制。”昨晚,谈到全国人大常委会成立法规审查备案室时,中央党校政法部教研室、法学博士刘素华认为,在我国正在推行的依法行政,建设法治政府的大背景下,该机构的成立对于规范行政立法、确保法律的畅通统一具有非常深远的意义。

      她说,目前我国有很多部委规章地方法规甚至行政法规,都不同程度存在违宪违法问题,尽管宪法和立法法规定了全国人大常委会监督宪法实施的权力,但在实践中,全国人大常委会一直没有启动过违宪审查。

      宪法规定,地方性法规要向全国人大常委会备案。

      但对于备案的法规,全国人大常委会受人力所限,很少主动进行审查过。现在成立了专门机构,将会强化备案时的事先审查,在行政法规实施前就能发现是否存在违宪违法问题,提前防范。此外,在进行具体的审查中,人大常委会可以撤销法律规定,什么情况下可撤销,规定并不明晰。现在有了专门机构,职责明确了,权限明确了,怎么审查,怎么撤销,都有了明确规定。

      姜明安北京大学法学教授

      结合诉讼启动违宪审查专家认为单靠十几个工作人员审查每年1000多部法规远远不够

      本报讯“这是第一步,是我国建立违宪审查机制的一个试验,我认为2至3年,全国人大常委会将会建立一个宪法委员会来进行违宪审查!”北京大学法学院行政法学教授姜明安做出了这样的预测。

      姜明安告诉记者,前些日子他听法规审查备案室的负责人介绍了有关情况。据他了解,法规审查备案室是属于法制工作委员会下面的一个工作机构,并没有实际撤销违宪违法的法律法规的权力。依照工作流程,当它认为某部法律法规存在违宪或违法问题时,先要提交报告给专门委员会,经专审核上报全国人大常委会审查。通常情况下,它往往是发现某部法律法规存在违宪违法情况后,电话或者书面发函通知该法律法规的立法机关。

      “全国人大常委会应成立专门的宪法委员会,至少是和全国人大的专门委员会平行的一个机构,选派权威法学专家、资深法官、资深律师进入专门委员会担任审查委员。由它直接审查法律法规是否违宪违法,再直接向全国人大常委会汇报,再启动审查程序。”

      姜明安同时认为,靠一个机构的十几个工作人员来进行违宪审查是远远不够的,“每年我国各省、市、国务院及各部委制定1000多部法规,作为从事审查备案工作人员来说,由于和本人没有实际利害关系,很难发现所有的问题。”他认为,只有在具体的诉讼案件中才能更好地发现违宪和违法问题,因此要靠普通群众来真正启动违宪审查。按我国宪法监督制度规定,启动违宪审查,其程序十分复杂,有权力要求启动违宪审查的机构很少使用这项权力,而普通群众只有建议权,没有启动权。因此,建议宪法扩大启动违宪审查的主体。“

      贺卫方北京大学法学院教授

      建立违宪审查机制顺应民意专家认为建立法规审查备案室迈出了违宪审查的一步

      本报讯专门研究我国司法制度和宪政的北京大学法学院司法研究中心副主任、法学教授贺卫方认为,法规审查备案室设在全国人大常委会的一个工作委员会下,相对缺乏独立性和权威性,无法对全国人大及常委会的立法进行审查。

      贺卫方教授说,全国人大常委会建立法规审查备案室,顺应了社会各界尤其是学界要求尽快建立违宪审查机制的民意,但由于该机构设在全国人大常委会的一个工作委员会下,相对就缺乏了独立性和足够的权威性。在现行的宪法的框架下,该工作室无法对全国人大及常委会的法律进行审查。“现在讲我国已经建立起违宪审查机制还为时过早,我们只能说,该机构的成立‘迈出了违宪审查机制的一小步’!”

      他认为,中国违宪审查制度的建立将会是一个相当漫长的过程,目标是要建立一个独立于立法机关之外的宪法法院来进行违宪违法审查。宪法和《立法法》只是明确了全国人大常委会有监督和解释宪法实施的权力,即违宪审查权。但在我国目前的法律框架下,全国人大常委会行使违宪审查权存在两个问题:一是没有规定审查的期限和审查后可能产生的法律责任,二是事后审查权未被真正行使。

      “我们每年的立法数目都很多,光靠一个部门来审查是不够的。”贺卫方教授认为,人们在涉及到自身利益时对法律法规是否违宪违法进行全面审视,因此结合诉讼活动能更好地观察出下位法是否与上位法甚至宪法冲突。他说,越来越多的国家正采取司法机关负责违宪违法审查的方式,希望我国也能尝试司法审查。


  名词解释违宪审查

      违宪审查是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否符合宪法而进行的具有法律效力的审查和处理。这一制度的主要目的是裁定并处罚违宪行为,尤其是对立法机关和行政机关制定违宪法律和法律性文件的行为,以制约国家权力,保障公民权利,保证宪法的有效实施。

      违宪审查制度是监督宪法实施的重要制度之一。宪法是一国的根本大法,宪法既需要有完善的规定,更需要有效的保障实施的措施。违宪审查制度就是监督宪法实施的有力措施之一。


  新闻链接

      世界各国违宪审查制度目前世界各国违宪审查制度主要有三种模式:一是立法机关行使违宪审查权,如:英国。

      二是普通法院通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权,典型代表是美国。

      三是由专门的机关行使违宪审查权,如法国的宪法委员会和德、俄等国的宪法法院。

      现代国家通过两种方式对法律及法律性文件的合宪性进行审查。一是事先审查,即在法律、法律性文件颁布生效之前所进行的合宪性审查,一旦被确认违宪,该项法律、法律性文件便不得颁布实施;二是事后审查,即颁布实施之后进行的合宪性审查。

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