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村民自治的行政化与国家政权建设/彭大鹏
(博讯2009年05月12日发表)

    
    农村的稳定和发展是整个中国稳定发展的基础,农村基层民主的发展和农民民主权利的保障,也是中国民主建设和人权事业发展的重要一环,这几乎是上下一致的共识。1980年2月,广西宜州市合寨村出现了社会主义中国的第一个村委会,随后在国家相关领导和有关部门的关注与大力推动下,村民自治在各地相继展开。这一制度创新被认为是亿万农民当家作主的伟大实践,具有巨大的现实价值和深远的政治意义。但是在村民自治的实践过程中,由于各级政府之间的行政性分权关系以及“党领导一切”的基本格局并没有任何变化,于是在“压力型体制”和“政治承包制”的作用下,村民自治不可避免地出现了行政化倾向。村民自治如果不再是一种国家和乡村社会健康互动的有机联系平台,通过它来加强国家政权建设的最初目的能否顺利实现,就值得我们深思了。
     (博讯 boxun.com)

    一
    
    关于村民自治的地位和性质,宪法及现行相关法律做出了明确的规定。现行宪法第101条中规定:“……农村按居民居住地区设立的……村民委员会是群众性自治组织。……村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生……村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。相关的法律又规定:“乡人民政府指导和帮助村民委员会的工作”。《村民委员会组织法》则更为具体,村民自治组织就是村民通过“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”自我管理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,维护社会治安的自治性组织。因此,根据法律规定和制度文本来看,村民自治包括实行直接、平等、差额、无记名投票的民主选举制度,通过村民大会或村民代表会议实现的民主决策制度,以村规民约、村民自治章程为形式的民主管理制度,村务公开、财务公开、群众评议式民主监督制度。其他组织和政府无权干涉本社区的事务。然而,观察中国的问题,如果事事局限于文本上规定的制度框架,很可能会产生认识上的偏差。有人就认为,从人民公社体制下的生产大队到改革开放后的村民委员会,不过是改了一个名称而已,其人事和运作机制都未发生什么实质性的变化,许多村民至今仍然把村委会称为“大队 ”[i]。关于乡村民主,过于拘泥于流行的制度主义框架,偏重于制度文本分析,可能产生过于乐观的结论。……,农村的自治制度是国家给予的,实质上,国家不是缩小了在农村的控驭范围,而是改变了对村落的控驭方式──至多是在改变经济控驭方式的同时,减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管,想管的时候可以随时管起来[ii]。
    
    村民自治之创始并得到国家的承认是双方共同需要的结果。实行联产承包制之后,原来的大队、生产队这两级农村管理组织一时瘫痪了,村落社区出现了权力真空,村庄里的“公共事务”无人管理,出于自我管理和维护治安的需要,农民创造了这么一种制度。从国家层面来看,当时非常重要的一项任务是重建被文革毁坏的上层建筑,无暇顾及基层,如果可以通过这么一种自治制度来重建乡村秩序,并实现对农村资源的提取和对农村社会的有效控制,何乐而不为呢?从这种意义上来说,可以把村民自治看作是国家政权在乡村社会重建的一种方式。只不过这一重建过程一开始就具有一种张力:是通过管制社会来获得稳定和权威,还是通过保障农民自治权来获得秩序与承认?
    
    实际运作中的村民自治和国家的行政力量到底是怎样一种关系呢?根据《村民委员会组织法》的规定,村民自治的基本组织结构主要有两个层次,即由全体村民参预的村民(代表)大会和由选举产生的村民委员会。村民(代表)大会是决策机构,村民委员会则是执行机构。村民委员会的法律地位是“基层群众性自治组织 ”,既非一级政府也不是政府的派出机构,其自治范围内的事务不受任何其他组织干预。实际上,国家和农民对村民自治的期待是不同的。中国所有关于村民自治的数据和文章都表明村民自治带来了新气象:高额完成了粮食征购任务,早婚现象大大减少了,拖欠钱粮的、超生的也减少了,而增加的是税收和计划生育完成指标。 1994年的一份研究报告指出,村民自治使国家得到了几乎它想从农村得到的任何东西:在被调查的1,200个村委会中,99%的村完成了粮食收购定额;92%实现节育达标;82%完成了税收任务。这些创纪录的数字雄辩地表明,村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药[iii]。这种看法不无道理。进入 90年代后期,与农民收入一度出现负增长同时存在的现象是,农村基层政府的乱摊派和横征暴敛有增无减。假如村委会是维护农民利益的自治组织,它在这个过程中就应该起到抵制哪怕是缓冲的作用。据财政部的不完全统计,1997年各级政府的收费项目多达6,800多项(其中全国性及中央部门收费达300多项,地方收费项目最多的省有400多项,最少的省也有50多项)。全国收费(包括基金)总额至少在4,200亿元左右,相当于国家财政收入的45%,而且每年以 15%的增幅上升。市、县收费占其收入的比例更高,而那些基层政府自立名目、无案可查的收费项目更是多得不计其数[iv]。如此沉重的赋税负担(上述所列数据还未包括,也无法进行统计的来自基层政府违规加派的负担),如果就凭乡村基层政权——乡镇政府来直接和分散的农户(农民)单个打交道,是无法完成征收任务的。然而事实上,自实行村民自治以来,乡镇政府更好地完成了上级分派的任务,在这一“成绩”背后,村民自治制度及其产生的“村委会”可以说是立下了汗马功劳,功不可没!
    
    1984年是改革开放以来,农民收入增长较快的一个时期,实际增长率达到15.1%,干群矛盾较少。但随后的10来年,农民收入增长呈递减之势,1985-1988年,年均实际增长率为5%;1990-1993为3.8%。进入90年代后期,更是徘徊不前。与收入增长率下降并行的是,农民负担逐年增加。前者是由于家庭联产承包责任制的潜力释放殆尽,后者则跟村民自治大规模推广并成了乡镇政府的得力助手有关。由此,以农民负担沉重和干群冲突激烈为主要表现的“三农”问题日益凸显起来。
    
    从农民的负担来看,一般统筹合同内征收项目包括:民办教育、民兵训练、民办交通、计划生育、敬老院、优抚,再加上存积三项提留:公益金、公积金、管理费,构成了平时统称的“三提五统”。从80年代中期,各地乡镇政府直接向农民征收“乡镇统筹”的项目和数额日益增加,农民负担日感加重,实际上由农民来直接负担了国家政权建设费用,比如民兵训练费用等等。国家政权建设的过程中,国家权力越来越多地深入到基层社会,从而也带来了管理成本的上升。相反,改革刚开始的那几年农民收入大幅度增收除了经营方式的变更外,也与当时的国家政权状况有关。在“砸烂‘公检法’”的口号下,“文革”使国家的整个上层建筑遭到巨大的破坏,80年代初期,国家忙于恢复被破坏的秩序,特别是国家上层的重建,因而无力更多地插足基层,基层社会也因而有了一些自我发展的空间。
    
    村民自治源于社区公共产品的匮乏。农民创造的这个制度是为了在当时治安状况不太好的情况下,保护村民的各项权益,特别是财产安全。但在现实中,村民自治制度这种制度设计却没有实现保障农民的财产权益这个最初目的,反倒成了帮助政府完成摊派任务的机器。
    
    二
    
    在一个权力和组织资源都相当有限的村委会,当其花了足够的精力来完成国家委派的任务时,还能剩下多少精力来从事自己的事情呢?恐怕,能够应付前者就不错了。不管村民自治制度设计构想的初衷如何,其实际效果与“政社合一”的人民公社体制有了相同之处,即成了帮助政府完成行政任务的工具。不同的是,这次是在“自治”的旗帜下,村民在富有民主色彩的“选举权”的条件下实施的。可以说,村民自治成了一种由村民自己投票选出一个以执行国家任务为己任的“班子 ”。如果说,在大集体的时候,农民可以对强制怀有诸多不满的理由,那么,在村民自治的形势下,一切都是经过了自己投票来决定的,出现不满的反抗不就是成了 “自己反对自己”了吗?
    
    为什么会出现上述“自己反对自己”的悖论,还得先从村委会的选举过程以及村委会与村党支部、乡镇政府的关系来考察。同时,我们也可以从农村社区权力结构的变化来对此加以检视。
    
    村委会与村党支部的关系,实质是基层民主政治建设与党的领导的关系。在当前农村自治社区(通常称为“行政村”)的权力结构中,一方面《村民委员会组织法》赋予村委会“办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等职权;但另一方面,《村民委员会组织法》又将党的基层组织确定为“领导核心”的位置。此外,在《中国共产党农村基层组织工作条例》的相应规定中,将村一级的决策权分成两大类,属于本村经济建设和社会发展中的重要问题,需由党支部讨论决定,其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。党的领导核心的地位实际上赋予了村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权,党的基层组织高居于村委会、村民代表会议及村民之上,“书记制度”架空了村民自治制度。于是,村民自治组织变成了与党组织这个“核心”所对应的“外围”。在这种“核心──外围”的权力结构中,村党支部与村委会的关系成了宏观的党政关系和国家与社会关系在农村基层社区的投射与反映。以党组织为代表的基层国家权力根据时势和特定政治任务的需要,不可避免地挤压着自治的空间,甚至于,自治能剩几分,完全取决于党组织对双方权力边界的理解和诠释。
    
    村委会自治角色和功能的扭曲与其扮演的双重角色有关。在目前的“乡政村治”的格局下,作为国家行政管理系统中最低层级的乡镇政府一般不直接面对农民个体,其政策的实施主要通过村民自治系统去推行,从而把政府的行政功能延伸到乡村的各个角落。因此之故,《村委会组织法》中的另一些条文及各省的具体规定仍确定,乡镇政府可以指导村委会的工作、村委会必须协助乡镇政府工作,致使村委会对政府机关有一定的从属关系,村委会的自治权受到限制,当这种“指导”和 “协助”没有一个明确的权责划分的时候,很容易造成政府的越位。村民委员会就不再是单纯的群众自治组织,它实际上还扮演着政府代理机构的角色,承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。因而,村委会“既要扮演完成国家和政府任务的‘代理人’角色,还要扮演管理本村事务、为村民提供服务的‘当家人’角色”[v]。国家的行政管理与村民自治两者之间从理论上做出行政权与自治权的划分并不难,但要在具体实践中泾渭分明绝非易事,当两者在所占有的权力和组织资源极大不对称的情况下,孰轻孰重就不言自明了,“政府施政与村民自治之间的矛盾植根于集权体制传统的国家与社会的矛盾之中”[vi]。村委会作为具有一定权威的实体存在,不是因为其与村落社区利益的正向关联,而是因为它在社区中对国家行政权力的垄断,使得其行政性更为突出。除此之外,还有一个重要的因素需要被考虑,那就是传统的政治文化。几千年来,中国在其大部分历史时期内一直是个中央高度集权的国家,政府力量远胜于社会力量,官本位文化盛行,弱势的个体不得不寻找具有官方背景的资源作为“靠山”。进入二十世纪中期以后,几十年的计划经济制度进一步强化了国家力量的力量,社会虚弱至极以致被消弭于庞大的政治行政体系内,群众对公共权力既敬又畏,党和政府自身成了合法性的唯一来源。
    
    三
    
    在单一制的国家体制下,地方政府的权力是中央授予的,上下级政府之间存在着层层的委托代理关系。中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间仍然是一种行政性分权而不是政治性分权的关系,权力在运行的过程中,随着层级的叠加,不可避免地会出现流失,因此,政权效能的衰减或者说地方政府(特别是最基层政府)的异化就有了可能。由于村一级不是政府,而且被淹没在非正规制度弥漫的乡土社会中,在压力型体制和政治承包制(由这一时期的政绩考核标准推动)的条件下,寻求乡村社区的代理人进行控制就成为很有效率的选择。但是信息不对称的存在促成了“内部人控制”这一现象,即国家的政策在层层传递过程中,经过各级政府的截留,到达最基层时,变异为本地的“土政策”,以服务于某些职能部门甚至个人的需要,也就造成了政权效能的进一步衰减、农民负担增加以及合法性受损和政治成本增加等问题。这正如杜赞奇在描述清末到20世纪早期中国国家政权建设曾陷人的那种“内卷化”境地:国家力图从基层抽取资源,进行政权现代化以强化自身,但在这一过程中,更多的资源被各种掠夺性经纪人从农民和国家两方面汲取用来谋取私利,结果,国家权力延伸的同时也导致社会的进一步被压榨和破产。国家政权建设的效果不能不因此打了折扣。
    
    近年来,国家为了解决日益严峻的“三农”问题,采取“多予少取”的方针,先后实施了“费改税”、取消农业税、新农村建设等多项政策,“三农”问题得到缓解。但是农村的权力格局并未随之产生根本性的变化,相反,以减轻农民负担为主要目的几项措施倒进一步加强了村民自治的行政化趋势。首先,为了有效消除村委会成员贪占挪用村级资金、增加农民负担的可能性,各地陆续出台了“村财乡管”的政策,由政府来监督村委会,而不是通过夯实自治制度本身,以民主的方式来规范和监督村委会。这表明乡村社会依然虚弱、基层民主政治任务远未完成,也表明传统的行政性分权惯势仍然没有改变。同样是出于减轻农民负担增加农民收入的考虑,国家不仅不再从农村汲取剩余,而且还逐步加大对“三农”的投入力度,其中一项,就是村委会的办公经费及其成员的薪酬不再有农民承担,而是由国家给付。以上这些新措施固然减轻了农民负担,但村委会的依附性也更明显了。
    
    村委会变身为“准政府机构”,它既不能像以前那样具有“合法的伤害权”,目前也不能为农民带来额外的收益。对农民来说,它日益变得无足轻重,并游离于乡村社区之外,它越来越成为了“党和政府的村委会”,而不是农民的村委会。在新农村建设过程中出现的“政府推动,农民不动;政府越主动,农民越被动”的现象,非常重要的一个原因就在于村委会的行政化。村民自治对农村社区的动员能力存在着下降趋势,国家很难通过这种“行政化的村民自治”来实现它与村落社区的文化—社会联系。村民自治如果不再是一种国家和乡村社会健康互动的平台,通过它来加强国家政权建设的目的能否顺利实现就值得认真思考了。
    
    
    (彭大鹏 政治学博士 四川省委党校新农村建设研究中心[email protected]
    
    
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    [i] 沈延生.关于村民自治及村民自治研究的述评. 当代中国研究[J], 2003(2).
    
    [ii] 毛丹.乡村组织化和村民民主─浙江萧山市尖山下村调查.中国社会科学季刊(香港)[J],1998(22)
    
    [iii] 柯丹青(Daniel Kelliher).中国国内关于村民自治的争论.中国学刊,1997(37) [J]:63–86
    
    [iv] 张雨生.法治程度能不能量化.杂文报[N],1999年9月17日
    
    [v] 徐勇.中国农村村民自治.华中师范大学出版社[M],1997:291、50、144
    
    [vi] 胡永佳.村民自治、农村民主与中国政治发展.当代中国研究[J],2000(4)) _(博讯自由发稿区发稿)

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http://news.boxun.com/news/gb/pubvp/2009/05/200905121727.shtml)


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