[博讯网:新闻、文集、论坛,是留学生创办的自由综合新闻网] .

林金芳:流动人口管理的“人本”之道
(博讯2006年07月22日发表)

    林金芳(南昌評論家、江西師範大學政法學院教師 歐洲導報社供稿)
    (原載國風網歐洲導報版http://www.guofeng.info 電子信箱:[email protected]
     (博讯 boxun.com)

     一、“收容遣送”借“事”還魂?
    
    鐘南山在廣州街頭被搶,廣州的治安狀況再一次成為公眾的焦點。警方快速破案後,本以為這事應該結束了,沒想到鐘南山一席話,卻再次在媒體掀起波瀾。鐘南山說,治安狀況嚴峻和目前沒有有效管理無業遊民直接相關,在收容制度存在的時候,儘管有不該收容的人被收容了,但一下子否定和廢除收容制度,他有不同看法。
    
    很快,鐘南山的觀點獲得了許多網友和專家的贊同。中南政法大學教授喬新生在媒體上撰文認為:“收容遣送”不是萬惡之源。他說,贊成廢止收容遣送制度的人,是將制度實施中存在的問題歸咎於制度本身,存在著極大的邏輯缺陷。“收容遣送制度只要符合憲法和法律的規定,並且充分體現民意,那麼,完全可以存在下去。”與此同時,某網站調查顯示,竟然有超過六成人表達了贊同意見。這令人不得不有種錯覺,難道“收容遣送”要以此為契機,借“事”還魂?
    
    贊同恢復收容遣送的人,是你們根本不理解“收容遣送”產生的歷史背景。1961年,當時的中共中央批轉了公安部的《關於制止人口自由流動的報告》,同意在大中城市設立“收容遣送站”,以民政部門為主,負責將“盲流”收容起來並遣送原籍。這就是我國收容制度的發端,針對的是因三年自然災害而進城的農民。也就是說,“收容遣送”制度預設,就是將流動人口斥之為盲流,這是一個市場經濟國家所允許的嗎?
    
    城市治安狀況不好,最重要的因素是缺乏有效的人口管理政策。這沒錯。但是,科學的人口管理制度,絕不是簡單意義上城鄉二元分割式的“戶籍制度”,更不是這種無視人權、粗暴鄙陋的“收容遣送”。以進城務工人員為主的流動人口,他們幹著城市中最苦、最險、最髒的活,可是,同城鎮職工相比,他們經濟上低收入、政治上低參與、權益上低保障,流動人口在城市身份的模糊性和不確定性,使他們只能游離於體制外,尋找那些不受任何保護的邊緣職業和底層職業。種種弊端下的不平等,也使一些流動人口鋌而走險,走上犯罪的道路。
    
    城市外來務工人員,城市裏的流浪者、乞討者,這部分人歷來都是公安機關各類清查活動的主要物件,對於這部分人,如果說救助就是管理,那麼,這裏的救助,絕不僅僅只是將“收容遣送站”的牌子一摘,然後將“救助站”的牌一掛就了事。救助有著更廣泛的含義。清除對進城務工人員的不合理限制,給予城市流浪者以城裏人同等的最低生活保障,給予流動人口以國民待遇,這是構建一個公平公正社會的題中應有之義。
    
    二、從防範走向服務:流動人口管理的“人本”之道
    
    據人口計生委2004年底的資料,全國流動人口總數已達1.4億,而其中的大部分又分佈在北京、廣州等百萬人口以上的城市。流動人口就像一把雙刃劍,為城市的發展和壯大做出突出貢獻的同時,也給城市管理帶來了巨大的挑戰。與大量的流動人口和市場化的經濟秩序相比,我國的流動人口管理體制卻依然沿襲的是計劃經濟體制下的管理思路:以公安部門為主導、以條為主、條塊結合、自上而下的防範型管理模式。通觀各個城市對流動人口就業、暫住、婚育等作出的詳細規定,它們的立足點無一不是期待“外來人口有序流動”,“希望通過管理使管理物件對管理主體或他人的危害性降低,從而實現管理主體和他人的平安與幸福。”在我看來,這是一種典型的防範式管理,它不知不覺地就把流動人口放到了對立面。
    
    長期以來,在城市行政部門的管理思路中,對流動人口的管理就是“查暫住證”、增加協管員。流動人口其實也可以成為一種資源,管理人員提供良好的服務和安全保障,流動人口希望有一個舒適、穩定的居住環境,這本來是一個雙贏的局面。可是,目前這種防範式的管理模式,根本就是將流動人口預設為可能危害城市社會安寧的洪水猛獸,也基本上不考慮流動人口的正當利益與需求,更無法把流動人口動員到城市的管理秩序中來。“只管手腳、不管頭腦”,只有當流動人口“動手動腳”違法犯罪時才進行干預,而平時對他們的思想轉變、情操培養和文化學習等“頭腦”問題卻不聞不問。在這樣的管理理念支配下,絕大多數流動人口只能處在一種與城市社會相對隔離的亞文化環境之中。從北京、廣州、上海這幾年來出現並日漸壯大的“河南村”、“浙江村”、“新疆村”來看,正是這種管理模式的產物。
    
    重視行政管理,忽視群眾參與;重視上級命令,忽視基層自主。這種流動人口管理模式弊端重重,在高度自主靈活的市場條件面前,它的“權威”也正逐漸消耗殆盡。社會主義市場經濟條件下的流動人口管理制度應該是一種與市場機制適應的現代化的管理制度。管理機制的運行不是行政力量強制,而應該是一種以市場為主導的利益引導機制,政府的只能起協調、監督等順水推舟式的作用。以服務式的、以人為本的管理制度取代防範式的管理制度,才是流動人口管理方式發展的必然方向。
    
    三、以開放的姿態迎接流動人口
    
    自1950年以來,中國的城市化已經孕育了半個多世紀。在今天,全局性的城市化運動可以說才剛剛起步。中國有70%的人口生活在農村,除了1億是必要的農村勞動力以外,尚有8億農民等待進城。這8億人口,加上已經或即將進入的2億,他們無疑將是未來中國城市的主體。我們曾經很自豪的宣稱,“社會主義市場經濟體制的確立使我們解決了現代化進程的基本制度支撐”,這種支撐最明顯的成果是經濟結構(包括所有制結構和產業結構)的開放,使得一億多農民突破所有制結構、城鄉結構而轉入非農產業。但是,經濟開放並沒有帶來城市社會的開放,戶籍、教育、社會保障等制度性障礙,使得農民在城市的身份認同存在著巨大的危機。
    
    從歷史上看,人口增長高峰期的明代中後期,也曾有過大量的農民轉向城市,而成為中國歷史上第一批“工人”。史書記載的江南嘉興五江鎮,7000多戶人家“不務耕績”。這種狀況與今天的“農民工”何其相似。然而,歷史上中國若干次商業化的繁榮並未導致“工業化”的到來。由於社會結構性因素的阻礙,無論轉移出來的農民有多少,商業化的繁榮也是曇花一現。現在農村勞動力轉移是否能夠成為中國現代化進程的一個轉捩點,並由此而帶來經濟的持續增長,這不僅僅取決於經濟結構的變遷,更取決於社會和城市的開放程度。社會結構不夠開放的歷史已經證明,在這種“社會預期”下進行的“經濟增長”,只可能獲得暫時的繁榮。
    
    “推拉理論”(push and pull theory)是研究流動人口重要理論之一,它認為,在市場經濟和人口自由流動的情況下,人口遷移和移民搬遷的原因是人們可以通過搬遷改善生活條件。流入地中那些使移民生活條件改善的因素就成為拉力,而流出地中那些不利的社會經濟條件就成為推力。人口遷移就是在這兩種力量的共同作用下完成的。所謂的三農問題,其實說到底是一個城市問題,看看到每年春運鐵路上盲動的上億農民工,就知道我們國家欠了多少“城市賬”。在市場化的進程中,城市的大門應該要敞開。政府在這一過程中的作用,應該是在“開放”的前提下因勢利導,為流動人口做好一切硬體和軟體準備。當有地麼一天,數以億計的農民工斬釘截鐵地宣稱:我是工人,我是城裏人。這,將是中國社會轉型成功的宣言。 [博讯首发,欢迎转载,请注明出处]- 支持此文作者/记者

(此为打印板,原文网址:
http://news.boxun.com/news/gb/pubvp/2006/07/200607222045.shtml)


博讯是畅所欲言的场所、所有文章均不一定代表博讯立场