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地方债事宜上,一味地拖延/安邦
(博讯2013年03月03日发表)

       去年年底,财政部联合发改委、央行及银监会四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文),在2010年治理地方债的基础上,以更加严苛的方式围堵地方城投平台的融资。这令平台债的未来成疑。
    
       在年初的调研中,我们很明显地感受到了地方政府官员对融资平台存续的焦虑。不止一位地方官员问计,希望探清楚融资平台的未来。甚至有官员担忧,按照这种势头发展下去,今年很可能有地方政府因为债务问题而出现危机。
    
      仔细分析,当前中国地方融资平台所面临的问题,并非始于463号文。这是中国债务经济不可持续的表征。银监会数据显示,在9.25万亿元的地方债余额中,有35%的平台贷款在2012-2014年到期;另据报道,2012年底到期的地方债约有4万亿元,其中至少3万亿已被银行展期。当考虑偿债问题,监管层对于地方融资平台的严控在情理之中。
    
      在中国国情下,不太可能出现西方国家式的地方政府破产,也不可能对地方政府资产进行清算。目前来看,在地方债事宜上,除了一味地拖延,似乎也没有其他更好的办法。但这样僵持下去也不是长久之计,因为债始终要还的,地方政府也不可能不融资。从长期看,需要为地方政府寻找到合乎规范的融资渠道。
    
      横向比较,我们不难寻找到平台债的模板。西方国家以地方政府信用为支撑的市政债,可以成为城投平台转型的方向。不过,平台债与市政债有着相当大的区别,这也是整个转型过程中所必须突破的瓶颈。
    
      最重要的不同来自于发债主体。中国地方政府平台债的主体是地方政府融资平台公司。而市政债的发债主体不但包括类似中国的平台公司,还包括地方政府本身。中国《预算法》明确规定地方政府不得发行地方债券,只能通过中央政府代理发行,《贷款通则》和《担保法》禁止地方政府向银行贷款融资和对外担保。这些法律法规的限制,成为中国平台债向市政债转型的首要障碍。
    
      其次是背后的信用支撑不同。中国平台债与地方政府担保关系不明确,并非所有平台债都有地方政府担保,同时中央政府对平台债有一定的连带责任。但在美国,市政债中的一般责任债券以地方政府信用做百分之百担保,无需中央政府批准。这也让市政债的利益相关方变得清晰明了,市场约束很强。相比之下,中国平台债所牵扯的利益纠缠不清,发债人与投资者之间的关系也很暧昧,在半市场化条件下,投资者基本无法对地方政府行为形成有效约束。这是中国平台债向市政债转型的第二重困难。
    
      第三是监管与管理不同。在中国,城投平台发行的企业债由国家发改委监管,而中期票据和短期融资券由央行监管。同时,证监会、证券交易所、银行间市场协会在发行定价和上市流通中也承担监管职责。在美国,对市政债券的监管主要有两个机构,即美国证监会市场监管部的市政债券办公室(OMS)和美国市政债券规则委员会(MSRB)。除此之外,中国平台债不受地方立法机关和公众的问责与监督。在美国,公众对市政债的问责力度很大,从举债到债务的使用及其效果,都必须向地方立法机构和公众披露,接受问责和质询。中国平台债的信息不透明,缺乏问责和监督机制,使得平台债的负债规模难以控制,加之中国政府是经济型政府,本身有很强的负债激励,一旦放开,势必进一步加剧平台债的风险。这也是中国平台债向市政债转型的第三重困难。
    
      由上来看,中国地方政府的平台债的确可以向市政债转型,但在转型过程中,需要克服诸多困难,并以若干改革为前提。最核心的,当为政府改革,厘清政府与市场的边界,调整经济型政府的属性。其余包括预算改革、政府信息公开改革等,也是应有之义。中国的平台债,只有向更为市场化方向发展,才能逐渐化解所面临的风险。在既有框架下,可能很难折腾出花样来。 _(博讯自由发稿区发稿)

(此为打印板,原文网址:
http://news.boxun.com/news/gb/china/2013/03/201303030839.shtml)


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