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瞭望:大部制發力在中後程
(博讯2008年03月17日发表)

     制定“三定”規定、精簡議事協調機構、地方機構改革、事業單位改革,是這一輪改革中後程的主要內容
    
     ● 楊琳 董瑞豐(瞭望新聞週刊記者 歐洲導報社轉自瞭望來稿海外首發) (博讯 boxun.com)

    
     3月11日,《國務院機構改革方案》提請第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議。國務委員兼國務院秘書長華建敏在對改革方案進行說明時表示,在推進改革的過程中,要緊緊抓住轉變政府職能這個核心,著力理順部門職責關係,抓緊制定國務院部門“三定”規定,精簡和規範議事協調機構及其辦事機構,抓緊進行地方政府機構改革,適時推進事業單位分類改革。
     至此,“大部制”的路線圖已經清晰。國務院機構改革方案出臺僅是大部制的發端,制定“三定”規定、精簡議事協調機構、地方機構改革、事業單位改革,則是這一輪改革中後程的主要內容。
     接受《瞭望》新聞週刊採訪的多位專家普遍認為,大部制不是簡單的部委“拼接組合”,而是以轉變政府職能為神髓的系統性改革,因此與之相關的每一項具體改革措施都需要協調聯動,共同發力。
    
     ◆ 大部制不是簡單“拼接組合”
    
     “三定”規定,指定職責、定機構、定編制,以此對國務院機構的職責和許可權進行規定。“三定”規定一般由中編辦制定,上報國務院批准。做好部門“三定”是機構改革實施工作的中心環節。
     國家行政學院法學部教授任進對《瞭望》新聞週刊表示,推進政府機構改革要通盤考慮,“三定”規定一開始就要定好,其後要進行法制化。由於“三定”規定本身不是法律或行政法規,而是國務院的規範性檔,因此從長遠看,要在“三定”規定基礎上進行相關部門組織立法,對各部門的職責和許可權作出界定。比如2006年11月通過的《公安機關組織管理條例》就是第一部規範政府部門職能配置、機構設置和人員編制的行政法規,對於“政府職責、機構和編制的法定化”具有實質性意義。
     根據國務院機構改革方案和說明,不論是調整變動的部門,還是機構未作調整的部門,都要通過制定和完善“三定”規定,具體落實轉變職能的各項要求,理順部門關係,強化部門責任,著力解決職責交叉、權責脫節、推諉扯皮等問題。專家分析,大部制不是簡單的部委“拼接組合”,“三定”規定要集中體現和落實機構改革方案“轉變職能”的神髓,將凸顯兩大特點。
     首先,突出改善民生,把加強與整合社會管理和公共服務部門作為此次改革的一項重要任務。為保持政府四大職能的均衡發展,公共服務和社會管理職能的擴充速度將會提升。
     全國政協委員、中國人事科學研究院院長吳江表示,要提高政府在公共服務和社會管理方面的能力水準,必然要在機構和編制方面給予必要保障。
     其次,大部制後,決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求,將促使中央機構的權力運行方式和格局發生轉變。
     改革前的中央部門通常既管決策又管執行,既要立法又要執法。比如人事部門既要制定公務員法規政策,又要負責具體實施,還要管監督檢查,缺少相應的制約機制,影響了行政效率和決策的科學性。這次專門組建公務員局,就較好地解決了決策、執行、監督的相互制約又緊密配合的問題。吳江指出,以往的行政管理體制改革主要目的在於“消腫”,裁汰冗員,精兵簡政。相比之下,此次大部制則側重通過職能整合,理順關係,將決策、執行和監督環節分開,這個目標在以往的機構改革中是沒有的。
     國家行政學院教授竹立家也表示,大部制後,中央部門主要發揮政策制定權和政策監督權作用,將不再過多直接插手具體執行工作,政策的執行權將大規模下撥到地方、專業部門和社會組織等。
     在新改革方案中,可以發現這一明顯特徵。比如規定國家發改委將集中精力抓好宏觀調控,進一步減少其微觀管理事務和具體審批事項,繼續縮小投資審核範圍,下放審核許可權,簡化審核程式,更好地發揮地方政府和行業管理部門在投資管理方面的作用。地方規劃和專項規劃、專項產業政策,除按規定需報國務院審批的外,由地方政府和行業管理部門在國家規劃和政策的指導下分別制定。
     吳江進一步指出,改革後,中央部委更加強調決策的制定職能,這必然要求有相應的機構負責執行,這是大部制建立的一個重要內容。隨著大部制的推進,特別是“三定”規定的出臺,部委內部原有的執行職能也會逐步剝離出來。這些執行機構的專業性強,管理職能比較單一,便於管理特定領域。“小政府不一定就要小到什麼程度,關鍵是要合理、科學、效率”,吳江指出,目前國際上也不再過分強調機構的規模,比如英國經過半個多世紀的大部制探索,除內閣19個中央機構外,還設有150多個執行機構。可以說,效能是對政府更高的衡量標準。
     值得注意的是,由於我國人口眾多,地區經濟、社會發展不平衡,推行大部制需要一個積極探索、循序漸進的過程。中央民族大學法學院教授熊文釗對《瞭望》新聞週刊表示,大部制剛剛邁出第一步,方案必然帶有階段性色彩。在未來,根據現實需要和大部制的推進,肯定會不斷完善。
    
     ◆ 不要求地方與中央同步
    
     新一輪政府機構改革,中央對地方除了要求抓緊進行相應改革之外,也專門指出“可以從實際出發,因地制宜,不搞‘一刀切’,不設時間限制”。專家解讀認為,這表明中央不要求地方的機構改革和國務院同步進行。
     任進教授表示,“兩會”前剛剛閉幕的十七屆二中全會提出“到2020年建立比較完善的行政管理體制”,實際上為地方政府機構改革留出了比較充裕的時間。
     此前的數次政府機構改革,都是先調整中央部委,再調整地方對應的機構,北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為,此次改革仍將延續這一步驟。他解釋說,我國國家機構實行民主集中制原則,地方政府處於中央統一領導下,因此,只有國務院部門調整方案落實之後,地方政府才能相應設置對口機構。
     專家介紹,1998年、2003年的兩次政府機構改革,中央都在方案通過的第二年年初出臺地方政府機構改革指導意見。
     彭真懷表示,即便如此,各地政府尤其是省級政府對部門整合的探索,仍然是中央所重視的經驗。據全國政協委員、國家行政學院原副院長唐鐵漢“兩會”期間透露,有兩個省份將與國務院機構改革同步進行試點。
     據《瞭望》新聞週刊瞭解,全國有不少省市對行政管理體制改革進行了一定探索,嘗試將職能相近的部門進行合併。如西藏從自治區到縣級政府,都把勞動、人事和社保部門合在一起。四川省成都市則從2005年起開始了一系列的機構撤並,包括撤銷農牧局、農機局成立農業委員會,撤銷市交通局、市政公用局,成立交通委員會,組建水務局,對全市城鄉水資源實施統一調度和管理。此外,有些地方成立文體局,把文化、體育等合在一起;有些地方林業不發達,就不單設林業主管部門,而把職能整合到相近部門,等等。
     在彭真懷看來,在我國現行體制下,大部制首先屬於中央層面的任務。“樹幹不動,樹枝白搖。中央部門調整好了職能,對全國各級機構改革起到示範作用,改革必然會自上而下推行,”他說。
     他表示,地方政府機構改革應著眼於精簡機構、提高效能,路徑包括:一是減少行政層級,加強基層政權建設;二是調整和完善垂直管理體制,理順垂直機構與所在地方的權責關係。
     對於後者,任進認為,應通過法制來規範垂直管理部門和地方政府的關係。他指出,國務院有的部門,在地方設置了分支機搆或派出機構,它們與主管部門是垂直管理關係,而根據《地方組織法》,地方政府與它們之間是工作協助關係和法律、政策執行的監督關係,這些都需要依法規範。
    
     ◆ 議事協調瞄準高層決策
    
     中央在對國務院機構改革的說明中,要求精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構。同時,在公佈的改革方案中,又包括設立國家能源委員會這樣一個高層次的議事協調機構,以及在國家發改委下組建一個國家能源局。
     彭真懷認為,這顯示出中央一方面希望充分發揮決策層的協調效力,另一方面又要嚴格限制負責執行的辦事機構,避免機構臃腫、層級複雜。
     “問題本身不在於議事協調機構的增多或減少,而在於能否提高政府效率、真正起到協調作用。”彭真懷說,議事協調機構同樣大量存在於西方發達國家的政府中,其本意是為了在不同部門的決策層間起到溝通、議事的作用。但目前我國各級政府中的領導小組、協調小組、委員會、聯席會議、指揮部等往往專門設置了執行機構,而這些執行機構又往往具有一定行政級別,不可避免造成機構膨脹、層級增加,也使議事協調機構及其辦事機構招致詬病。
     本刊記者在採訪中瞭解到,以往一些原本可以設置在現有部門中的辦事機構,實踐中往往“升格”成為專門的行政機構;一些原本應該協調部門間工作、提高政府效能的辦事機構,在實踐中卻成為這些部門的又一個“婆婆”。而且,這類冗餘的辦事機構在各地方大都有相應的對口機構甚至更多,各級政府都存在“尾大不掉”的問題。
     “要保留下來的議事協調機構,首要原則就是高效和精幹”。吳江委員表示,協調問題始終是行政管理體制改革的難點,重在理順關係。橫向的協調議事,其困難是囿於部門利益,權責不清,很難達到共識和共贏。大部制在很大程度上解決了這個問題,將原來很多擔負不同職責的部門合併到一起,將外部協調困難和利益摩擦內部化了。所以大部制推行後,內部協調變得很重要,將主要通過財政和行政層級兩個手段來協調。
     吳江表示,隨著探索實行職能有機統一的大部制不斷深入,議事協調機構也會發生動態變化,一些機構將隨大部制發展會越來越少,協調功能也將更多側重宏觀層面,重在部門首長之間的高層議事。
    上一輪政府機構改革以來,各地都曾集中清理整頓了一批議事協調機構和臨時機構。任進向《瞭望》新聞週刊表示,要進一步明確議事協調機構等國務院機構的法律地位。待各種條件成熟後,應當通過修改《國務院組織法》《國務院行政機構設置和編制管理條例》或其他手段,對議事協調機構的設置實現法定化。
    
     ◆ 事業單位改革再啟程
    
     新一輪國務院機構改革並不是單兵突進,還統籌考慮了事業單位的分類改革。我國的事業單位改革已經進行多年,此次機構改革方案進一步明確了分類改革的方向。
     在專家看來,根據改革方案,事業單位將被分成三類。
     第一類是主要承擔行政職能的事業單位,屬於“政事不分”,改革目標是逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構。目前一些實行“參照公務員管理”的事業單位,其中一部分都具有行政執法權,履行行政管理職能。此類事業單位是否應該回到政府體系或將行政職能劃歸出去,需要明確。
     國家行政管理學院宋世明教授指出,事業單位作為行政執法的主體,會導致行政機構的“體外迴圈”,不利於規範執法,應當加快改革。對那些承擔行政職能且需要回歸政府機構事業單位,也應考慮與人事制度改革有機結合起來。
     第二類是主要從事生產經營活動的,屬於“事企不分”,改革目標是逐步轉為企業,走向市場。
     第三類是主要從事公益服務的事業單位,改革目標是整合資源,強化公益屬性,加強政府監管。據統計,目前我國有126萬個事業單位,在3千萬正式職工中,教育、衛生和農技服務從業人員三項相加,占總人數的3/4,其中教育系統人員即達到一半左右。可見,科教文衛是我國事業單位的主體。吳江委員指出,通過分類改革,事業單位將回歸公益性質,以後的事業單位將主要以公益性事業單位為主。
     從事公益服務的事業單位也有很多類型,其資金投入結構上也應有所區別。竹立家教授說,比如公立醫院、教育機構等屬於基本服務均等化範疇的事業單位,是全民都需要的公共服務,政府應該加大投入,以政府支持為主,以糾正公益性服務的事業單位過度“市場化”,“放權過度、約束不足”等問題。而以各類基金會為代表的事業單位,服務面相對窄一些,在政府支援之外,主要依靠自籌資金,實現自身功能和發展。
     而同屬於基本公共服務均等化範疇的事業單位,政府的投入力度也應根據其涉及公共利益程度而有所不同。吳江表示,一些政府和國家控制力度較強的事業單位,如涉及國家安全的研究機構、直接為國家制定政策服務的研究機構等,它們直接為國家提供服務,屬於政府購買公共產品,政府的支援力度就大些。另如同樣在衛生領域,與公立醫院相比,衛生防疫工作的“市場信號”要低很多,但卻是全民需要的基本公共服務,政府的投入力度自然就要大一些。而公立醫院的發展則要通過政府投入和社會保險等多管道共同擔負。□ [博讯来稿]

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