人防工程的产权,管理,收益分配/张大宪
(博讯北京时间2008年10月15日 转载)
《中华人民共和国防空法》第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”第二十条规定：“建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。”第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”《北京市人民防空条例》第十二条规定：“城市地下交通干线、地下商业娱乐设施、地下停车场、地下过街道、共同沟等城市地下空间的开发建设，应当兼顾人民防空需要。”第十六条规定：“城市新建民用建筑必须按照国家和本市的规定修建防空地下室。”
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以上可以看出，政府对于住宅小区建设人防工程的规定是强制性的，开发商一般没有权利拒绝；换句话说，开发商在小区建设的总成本中必须包含人防工程的费用。建设的人防工程在和平时期可以使用或利用。
《中华人民共和国防空法》第七条规定：“国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作。大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作。县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《北京市人民防空条例》第六条规定：“市人民防空主管部门管理本市的人民防空工作。区、县人民防空主管部门管理本区、县的人民防空工作。”很显然，对于光大名筑园小区而言，北京市朝阳区人民防空办公室就是政府的人防主管部门。
《北京市人民防空条例》第二十二条规定：“平时利用人民防空工程应当经所在地区、县人民防空主管部门批准，并按规定使用。”《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》第二十六条规定：“平时使用人防工程，应当按照规定报人防工程管理部门审查批准，并向人防工程管理部门和公安消防监督管理机构申请办理《人防工程使用证》和《使用人防工程消防安全许可证》。”“平时使用人防工程，应当按照国家和本市的规定交纳人防工程使用费。具体收费办法和收费标准由市人防办提出，报市物价局批准。”《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》第十二条规定：“平时使用人民防空工程，应当按照规定经所在地区、县人民防空主管部门批准，取得《人防工程使用证》。”《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》第三条规定：本市地下空间的安全使用，坚持谁所有谁负责，谁使用谁负责的原则。地下空间的安全责任由产权人负责；产权人委托管理单位管理的，由管理单位负责。《关于贯彻落实〈北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法〉的意见》第三条第二款规定：“利用人防工程的，使用者需取得人防工程隶属单位出具的允许使用人防工程场地证明后，向当地区县人防行政主管部门提出申请，并填写《使用人防工程申报表》”。《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》第六条规定：“平时使用人防工程实行有偿使用的原则。”
以上清楚表明，利用小区的地下人防工程改建成地下停车库必须向政府人防主管部门申请，办理一系列手续，如填写《使用人防工程责任书》等，获得批准，并交纳 “人防工程使用费”。以上还可以看出，“产权人”或“隶属单位”只能是业主大会或得到授权的业主委员会。按现在的状况，应该是业委会出具证明，由物业公司到人防办申请人防工程的使用。开发商在物业公司没有进驻，房产没有“转让”给业主（销售给业主）前，拥有小区全部的产权，因此开发商前期办理人防工程使用手续是正当的和必须的，否则小区业主在这期间无法使用地下停车库。但在业委会成立之后，开发商应当按照我国法律法规的规定，向代表全体业主（包括开发商拥有的部分）的业委会移交相应的审批程序和文件，由业委会委托物业公司办理变更手续；或者，由业委会代表全体业主作为人防工程隶属单位出具证明，由物业公司向朝阳区人防办提出申请，重新办理审批手续。关于“人防工程使用费”，这是必须要交的，目前查不到公开的收费标准；经咨询朝阳区人防办，该标准大致是 0.15-0.20元/月平方米。
2、人防（工程）停车库的收益分配
《中华人民共和国防空法》第五条规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”《北京市人民防空条例》第十五条规定：“鼓励、支持企业事业单位、社会团体和个人投资人民防空工程建设。人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。” 《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》第六条规定：“本市鼓励支持企业事业组织、社会团体、个人建设和使用人防工程。人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”北京市人民防空办公室2004年11月19日《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中进一步说明：“开发商将房屋卖出后，随着房屋产权的转移，实际上它就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人。因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中而随房屋卖出。”“开发商一旦卖出其开发的房屋，也就不再是修建防空地下室的投资主体的主体地位”。“城市居住小区的人防工程真正投资人是购买商品房的业主们，这是事实。城市居住小区的人防工程投资建设是社会投资建设的性质，因为它纳入了商品房综合开发成本，每个购买商品房的人都是投了资的。”
收益权是所有权的一项核心权能，由此可以看出“人民防空法”等法规实际上规定了居住小区地下人防工程的所有权归于小区全体业主共同所有，因为，居住小区的地下人防工程是由全体业主投资建设的，国家并没有投入任何资金，也没有经过国有化征收或征用程序，更没有给予补偿。
以上规定明确指出，光大名筑园小区人防停车库的收益归属于实际的投资者全体业主，因为“随着房屋产权的转移，”“投资者也就随之变成了购买房屋的人”。我国其他法规也支持“修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中而随房屋卖出。”如《商品住宅价格管理暂行办法》第五条规定：“商品住宅价格由下列项目构成：…… 4. 住宅小区基础设施建设费和住宅小区及非营业性配套公共建筑的建设费。”《北京市商品住宅销售价格构成管理办法》第七条规定：“商品住宅销售价格由以下部分构成：（一）住宅开发成本费用，包括土地使用权出让金、征地费、房屋拆迁补偿补助费、勘察设计及前期工程费、建筑安装工程费、附属工程费和间接费用。” 《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条规定：“凡已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚等，不应计入公用建筑面积部分。作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积。”注意，“分摊规则”中所说的“共用建筑面积”仅指计入分摊的公用建筑面积，把作为人防工程的地下室排除在外，实际上将其列入不分摊的公用建筑面积中，与小区的道路、亭阁、花园等为一类。《城市居住区规划设计规范》规定：“凡国家确定的一、二类人防重点城市均应按国家人防部门的有关规定配建防空地下室，并应遵循平战结合的原则，与城市地下空间规划相结合，统筹安排。将居住区使用部分的面积，按其使用性质纳入配套公建。”很清楚，在居住区使用的人防工程部分已纳入配套共（公）建（筑），而配套共建已纳入商品住宅价格构成之中。
以上多部法规表明，地下人防停车库作为小区的附属工程或配套公建其建设费已经纳入到住宅销售价格之中，地下人防停车库的收益依法归作为实际投资人的小区全体业主所有。
3、地下人防（工程）停车库的产权
住宅小区按国家规定自建地下人防工程的产权在业界是有争议的。其中最典型的是北京市人民防空办公室2004年11月19日《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中的描述。该《回复》在引用了相关法规后认为，虽然“人防工程真正投资人是购买商品房的业主们”，但“城市居民小区的防空地下室产权应归国家，使用管理权应归人民防空主管部门。”那么这种解释正确吗？符合我国的法律规定吗？让我们来看看。
《中华人民共和国国防法》第三十七条规定：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。” 《人民防空国有资产管理规定》第二条规定：“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。即指人防部门占有、使用的国有资产和管理的人防工程、指挥、通信、警报设施等两大部分资产。”从以上规定可以明确看出，1）国家没有规定由私人或个人/团体投资建设的人防工程的产权归国家所有，2）要确认为人防国有资产，“在法律上确认为国家所有”是关键所在。我国的法律通常认为，国有资产或国家资产的形成主要有两种方式，一是国家以各种直接投入或投资形成，二是国家通过征用或征收的方式形成。对于后者，除在战争等紧急情况外，应通过一定的征收征用程序并给予相应的补偿。《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”虽然我国的法律建设不够完善，在立法过程中法规之间还有不协调的地方，但很明确的是任何的下级法规都不能违反上级法规，而各个法规都不能违反《宪法》这个我国的根本大法。我们知道国家或政府人防主管部门并没有直接投资建设光大名筑园的地下人防工程，而地下人防工程的真正投资人是全体业主。如果按北京人防办解释，国家或人防主管部门没有投资，也没有经过国有化征收或征用程序并给予补偿的情况下，仍然认为我小区的地下人防停车库的产权归国家所有或归人防部门所有，将涉嫌与我国《宪法》的规定明显不一致的违宪行为。同时，该地下人防停车库又不可能是无主资产，所以，其产权应该也只能归小区的全体业主所有。
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