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黄钟:从高官调整看官制弊端
(博讯2005年3月25日)
    
    
     2004年10月28日,陕西省十届人大常委会第14次会议以按表决器的方式,一致通过了接受贾治邦辞去陕西省省长职务的请求的决定;以无记名投票表决的方式,一致通过了陈德铭任陕西省代省长的决定。 (博讯 boxun.com)

    
     这只是大陆数起高层人事变动中的一个。
     在此前后,不仅陕西,而且辽宁、河南、福建、安徽、西藏、青海、吉林等省区也有高官易职。
     每次这样大规模的官员调整,都引起了海内外舆论的高度关注,大陆媒体也纷纷做出种种解读和评论。当然,从不同的角度观察和分析,就会得出不同的启示。
    
     各级政府代理首长何其多
    
     在大陆各级政府首长调整中,尤其引人注目的是,常常出现了一些代理政府首长。
     比如在大陆此番高官调整中,49岁的宋秀岩就是出任的青海省代理省长。当然,其他省也有人担任代理省长。
     在此前的10年里,每一位青海省省长都曾当过青海省代理省长。
     1992年,田成平任青海省副省长、代省长,1993年当选为青海省省长。
     1997年4月,白恩培任青海省副省长、代省长,1998年1月至1999年8月任青海省省长。
     1999年8月,赵乐际任副省长、代省长,2000年1月当选为青海省省长。2003年1月再次当选青海省省长。
     赵乐际新当选为省长还不到一年,2003年8月,中共中央决定赵乐际任中共青海省委书记。2003年10月,赵乐际辞去青海省省长职务,杨传堂任青海省副省长、代省长。
     杨传堂当选为青海省省长不到一年,2004年12月23日,青海省十届人大常务委员会决定任命宋秀岩为青海省副省长、代省长,接受杨传堂的辞职。杨传堂出任西藏自治区党委书记。
     这也就是说,青海省从1999年到2004年,5年里出了4位代理省长。有的代理省长是长期在青海工作,也有的是刚从外省调来不久。比如,白恩培是陕西清涧人,1997年2月任青海省委副书记之前,为中共内蒙古自治区委副书记。
     当然,大陆地方各级政府中的代理首长,“代理”时间短的不到一个月,长的也不到一年。比如,2001年1月陆浩任甘肃省副省长、代省长,同月就当选为甘肃省省长。再比如,2001年12月31日武汉市第十届人大常委会第三十一次会议通过了“关于接受王守海辞去武汉市人民政府市长职务请求的决定”和“关于周济为武汉市人民政府代理市长的决定”。周济以武汉市人大常委会的全票通过被任命武汉市副市长、代理市长。2002年1月14日,武汉市十届人大五次会议选举他为市长。可是,他在市长位置上才100多天,2002年4月任教育部副部长。于是,武汉市十届人大常委会2002年4月29日又任命李宪生为武汉市副市长、代理市长。
     按照地方各级政府每届任期与本级人大每届任期相同的宪法规定,省长、市长、县长、乡长等正常情况下应该是任职五年。选举类官员频繁更迭的背后,是宪法规定的任期常常没有得到遵守。如果以政府首脑的更迭频率来衡量一个地方的政治稳定程度的话,那些任期常常不满就离任,尽管和西方制度下那种政府首脑走马灯似的更换不可同日而语,但这实际上还是可以看着政局稳定程度不高的表现。这种政局不稳定性往往表现为官场震荡、任免随意、朝令夕改等等现象。
     从这个角度来看,考虑到不但可以出现代理政府省长、代理市长,也可以是代理乡长,那么,这就表明这种政局不稳定性具有制度性和普遍性的特点了。
    
     异地做官的传统
    
     在官员调整中,常常可以发现异地做官的现象。
     这是中国的一个政治传统。
     在没有其他相应改革配套的情况下,比如国家和地方之间的权责清晰、权力制约机制得当等等,要彻底打破这一传统,无疑会出现许多新的弊端,但是,这并不妨碍我们探讨异地做官本身存在的种种弊端。
     根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,党政领导干部实行任职回避制度,比如,担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的,一般不得在本人成长地任职。
     在这种任职回避制度下,异地做官应运而生。当然,这只是“一般”情况,而不是全部,而且 “成长地”也不容易准确地界定。
     不过这个并不是法律的条例却是项现实中管用的政策。
     至于每个具体的异地做官者是否称职,我们且不去管它,同时也不管异地做官是否能够打乱权力关系网络,防止公共权力变成根深蒂固的家族或者派系权力,只是选举权角度进行分析。
     按照宪法和法律,年满18岁的公民通常都有选举权和被选举权。市长、县长、法院院长、检察长是通过选举产生的。可是因为“一般不得在本人成长地任职”的规定,这些职位一般也就只能是外地干部充任。这就等于限制,甚至是剥夺了公民的选举权和被选举权。这与限制候选人应该具备当地的居民资格,恰恰相反。
     因为在法律上常委会是无权选市长县长的,为了回避或者跃过这一道坎,因此,就从甲县市派到乙县市,提前几天或几个月到该市、县当由人大常委会决定其当副市长、副县长,代理市长、代理县长。虽然没有任何法律规定“代理县长”和“县长”之间是什么关系,县长负责制是不是可以变成“代理县长”负责制,但“代理县长”在代理期间的职权和“县长”恐怕是分别不出来的,故意不作区别,也就容易狸猫换太子。代理或长或短的时间后,等到人大召开时再选举。于是乎,原来的“代理县长”就成了“县长”。
     要做到这种异地做官的运作过程不出纰漏,就必定会选举是形式,委任是实质。人大常委会的决定按照“组织安排”,人大将“代理县长”变成“县长”,也是按照“政治安排”投票。
     这样做,一方面会让选民和代表都觉得自己的一票并不怎么庄严,也怀疑法律和人大的权威和威信,另一方面,也让那些能够顺利通过选举“手续”产生的各级政府首长,清楚意识到自己的乌纱帽是由哪里决定的,要跑官需要到哪里去跑。异地做官原则容易用活生生的经验让官员产生对宪法和法律的不信任、不尊重,甚至是蔑视。
     由于官员如棋子,可以随时调动、任免,没有哪个选举产生的官员知道自己在一个地方到底能够干多长时间,能不能干满任期。有时,初到一地任职,首先就得熟悉情况,屁股还没有坐热,就可能因为这样那样的原因,或者是不得不“因公辞职”,或者是“自愿辞职”等等。如此短期内,往往会想法子干几件能够让决定自己政治前途的人感到满意的“大事”。之所以搞不顾民众利益的政绩工程,屡禁不止,这跟大陆官制的局限不无原因。再则,异地做官,人生地不熟,尤其是在缺乏法治背景的环境里,任何当选者要顺利工作,就需要重新调整人事安排,把相当的精力都放在了人事斗争上,通过控制人头来掌握权力。
     异地做官制度势必影响选举的严肃性。当人们把人大看成是橡皮图章、任命书复印机的时候,实际上也是把宪法和法律看成一纸具文,认为掌权者并不把它们当回事,于是,在“组织安排”顺利通过的同时,政府的公共信用也受到严重的损害。当然,通过异地做官来调虎离山,使得那些被暗中认为有腐败等问题的官员易于调查取证,往往是在一个新的地方当选不到一年,就被宣称涉嫌犯罪,这对政府威信和法律尊严的打击,更为沉重。
    
     个别任免权的背后
    
     在大陆政府高官调整中,常常可以看到,某某任副省长,代理省长、某某又任副市长,代理市长。人们读这样这样的报道时,往往不会意识到,在现行的法律框架内,这都是一个问题。
     大陆现行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县级以上的地方各级人大职权之一就是选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长。乡、民族乡、镇的人民代表大会选举乡长、副乡长,镇长、副镇长。
     按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十条的规定,地方各级人大进行选举,以全体代表的过半数通过。也就是说,要被选上县长、副县长,就必须获得该县全部人大代表半数以上的选票。
     虽然地方各级人大的会议按照法律规定,每年至少举行1次,实际上通常只举行一次。如果因为种种原因,需要罢免、选举、任免本级政府的组成人员时,要召开人大会议,需要经过1/5以上代表提议,才可以临时召集本级人民代表大会会议。由于人大并不常年开会,而且会期很短,这在时间和程序上就使得专门为人事问题召开人大会议几乎不可能。
     于是,就出现了本级政府的组成人员是由该级人大选举任命的,但是,提出辞职、接受辞职、任免、撤职等,在人大闭会期间,却是由其常委会来完成。
     以县长、副县长为例。按照法律,地方各级人大无论是选举、罢免县长、副县长,或者是批准其辞职等,需要超过全体代表半数的票赞成方可通过。
     人事权上的漏洞就在这里产生。
     虽然宪法里并没有明确规定地方各级人大常委会有权决定各级政府首脑的任免、代理人选等事项,可是按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,可以进行“个别任免”。该法第四十四条的规定,县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选。从法理上讲,说这样规定是不符合宪法也好,说是违背了应该由任免机关决定任免的原则也行。
     通过“个别任免”这样模糊且又无具体解释——比如“个别”是指几个,是一次“个别”还是在一届人大任期可以不断出现“个别”,等等——这在法律上来说是严重的漏洞,而对一个要依法治国的国家来说,也不是可以忽略的问题。
     既然如此,一届人大常委会将全部县长、副县长通过决定代理县长、通过个别任免,全部更换了,那也是“合法”的、容易操作的。权力可以被被悄悄地转移。那些能够“挂职”当副县长、副市长的人,多少是沾了这个规定的光。——当然,有的省立法规定不得国政府副职的半数,比如安徽省。大陆不仅要提防偷鸡摸狗之类的“坏人”钻了法律的漏洞,更要提防权力钻了宪法和法律的漏洞,或者是故意为自己设置方便钻进钻出的漏洞——那著名的立法“宜粗不宜细”原则就是典型的自设漏洞。
     按照现行法律规定,各级地方人大常务委员会组成人员的名额是有限制的,就省、自治区、直辖市而言,是35人至65人,人口超过8000万的省不超过85人。比如,湖南省第十届人民代表大会代表名额为700余名。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》四十五条的规定,湖南省人大常委会组成人员不能超过85人。也就是说,以无论如何都超不过代表总人数的一半甚至1/8的代表,就可以任免副省长、接受省长、高级人民法院院长等的辞职,决定出个副省长、代理高级人民法院院长、代理省长来。
    
     选举类和政治任命类政府官员不宜设退休年龄
    
     在大陆,有些选举或者政治任命产生的政府官员离职,是因为年龄的关系。
     按照大陆的惯例,副省部级领导退休年龄为60岁,在正省部级岗位上的退休年龄为65岁。而就整个国家来说,依照大陆现行宪法以及“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法”等法律的规定,选举类和政治任命类的职位并不少。
     虽然设置年龄限制的原因相当复杂,但其中为人们熟悉的一个理由,就是防止终身制,保持年轻化。因为在大陆现行的体制框架里,一旦没有这一条限制,就可能出现政府部门首长高龄化的倾向。比如,在大陆1982年的51个部委中,正、副部长平均年龄就高达65.9岁,其中有28位部长在70岁以上。大概也正因为是这样,在大陆媒体对高官调整的评论分析中,往往对是否更加年轻化,较为关注。
     其实,对所有政府职位的任职作出年龄限制,也是在大陆体制约束下不得已而为之的一刀切。因为在这种体制下,没有更好的办法约束权力不被滥用。
     但是,在强调依法治国和建设法治国家的背景下,这样的年龄限制,从宪法和法律的角度来看,却显露出了不少的弊端。
     按照现行宪法和法律,对于选举类和政治任命类官员的任职年龄,并没有多大就必须退休或者不能担任的规定,比如乡长,18岁的公民可以当,100岁的公民也可以当。目前大陆只有某些政府职位有最低年龄的限制。比如,有选举权和被选举权但年龄不满45周岁的公民,是不可能作为国家主席、副主席候选人的。换句话说,任何对选举类和政治任命类的官员做出最高年龄的限制,缺乏宪法依据。
     如果在法律之外出现最高年龄限制的惯例还是规定,都将是与宪法和法律背离。因为这将意味着61岁的人就没有成为副省长、县长、乡长等候选人的资格,而且选举一个62岁的人担任省长,就意味着只能当三年,还有二年得另外选举省长——比如,要是格林斯潘在大陆,就不可能当那么长时间的美联储主席。当然,目前给所有官员规定退休年龄的做法,并没有产生什么明显的政治风险,但是,事不预备则不立,一旦遭到质疑,或者引起选举诉讼,这种做法就无法找到任何宪法和法律依据。即使没有出现公开质疑或者选举诉讼,这并不等于那些权利意识清醒的国民不会因此怀疑建设法治国家的诚意。
     对于选举类和政治任命类官员,不能简单地用年轻化还是年老化来评断是非曲直。年龄大并不等于不能是出色的政治家,不能担当重要的政府职务。比如,里根1981年任美国总统时已经70岁。英国首相丘吉尔1955年卸任时已经81岁;阿登纳1963年从德意志联邦共和国总理卸任时已经87岁,而且是自1949年到1963年当了14年总理;英国首相迪斯累里1880年卸任时已经76岁;帕麦斯顿也是81岁还在当英国首相;格莱斯顿1894年卸任英国首相已经85岁;戴高乐1969年从法兰西第五共和国总统位置上退下来时,已经79岁。这些人都可以名列历史上杰出的政治家行列的。大陆又有什么理由可以将这样的政治家拒之门外呢?
    
     选举类官员和政治任命官员不应该或明或暗地设置最高任职年龄。对于任何选举类职位,只要没有被剥夺政治权利,宪法和法律也没有明确的年龄限制,那么,年满18岁的公民就有被选举权。只要讲依法治国,这就是一条不可逾越的红线。这并不是说要鼓励90岁的公民去当乡长、当省长,而是说应该真正让民意和选票来决定。取消年龄限制不仅仅是要让宪法和法律在形式上得到尊重,更重要的是,是向国民和国际社会证明大陆政府的信用,证明宪法和法律的权威和信用。这是一个要健康发展的国家所不可缺少的一种软实力。当然,为了避免按下葫芦起了瓢,这样做确实需要其他改革配套。但是改革的方向应该是向前看,不能是削足适履。也就是说,为了防止出现利用手里权力恋栈的行为,只能以宪政和民主的原则引导改革。
    
    燕南评论 (博讯 boxun.com)
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