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部分地方偿债压力超想象:某县收入20亿支出近100亿
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(博讯北京时间2018年7月08日 转载)
      经济观察报 记者 杜涛
    
       宋恒(化名)6月中旬的这个周末,过得不是那么轻松。

    
      他是一家国有金融机构的政信部门负责人,这几年一直在给地方政府做投融资业务。
    
      周五,他已经设计好他的周末,当个好爸爸,陪孩子玩。但是下午的一个电话把他的周末计划全部改变了。湖南某地级市最大的融资平台债务到期后,不能正常偿还,要求展期。
    
      这已经不是宋恒第一次接到这样的展期要求了。据宋恒了解,2013年左右也曾出现过地方政府及融资平台债务偿还压力大的问题,上一轮是因为地方财政收入放缓,这一次则是因为上级主管部门对违规融资通道进行堵塞,导致地方政府无法借新还旧。地方财政收入途径减少,支出压力未变,巨大的收支差额造成融资平台债务问题。
    
      在华东某省的一个县,2018年1-5月税收收入增幅为20%,去年同期收入20多个亿,今年24个亿,但是整个1-5月份,支出已经近百亿。
    
      这不是个例。在吉林的某县,在去年财政挤水分之后,今年1—5月的收入依然缩水了8个亿。对于该县来说,这意味着刚性支出存在缺口。
    
      收入与支出的严重不匹配,给地方政府财政造成了压力。
    
      展期
    
      周末计划被打乱的宋恒去了湖南的地级市,在去之前宋恒做了很多准备工作。
    
      这是宋恒2016年给当地最大的融资平台做的一笔借款,数额达到几个亿。当时43号文已经出台,但地方政府和金融机构在经历了短暂的恐慌之后,发现43号文并没有真正的落地,便又开始融资借债。两三年后,地方政府融资平台的债务又开始膨胀起来。
    
      而对于2014年年底之前的债务,财政部已经锁定了存量债务。2014年底财政部清理甄别后确定的地方存量债务为15.4万亿。
    
      宋恒郁闷的是,这笔借款,直到快到期了融资平台才通知他,以至于连借新还旧走程序的时间都不够了。
    
      宋恒前几年放出的款,有一类是给银行做通道,这类的还款问题基本不用他理会,他担心的是自己放出的款对方还不了。在他接到通知展期电话的时候,他脑袋里想的是,要把握在手里的兜底函寄到审计署去。
    
      兜底函与承诺函一样,都是地方政府在通过融资平台借款时提供的一种担保增信的函,财政部要求地方政府不准出具各种担保函承诺函之类文件。
    
      中财-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成认为,由于2015年地方财政和融资平台切断,财政只管地方债务这块,而融资平台要向市场融资。2018年的债务发行计划里,债券期限延长,地方政府可以发行15年、20年的债券,还可以借新还旧。融资平台的债务还是要靠融资平台自身去解决,现在主要通过加快投融资平台转型,提高融资平台的融资能力去解决。对于政府欠融资平台的债,也就是融资平台手里的对地方政府的应收账款,地方政府应该安排预算偿还。
    
      其实宋恒已经非常小心,他在操作业务的时候,只做地市一级的业务,他认为县级的业务风险太大,所以几乎不做。
    
      进入2018年,在中央要求地方政府以及国有企业去杠杆的背景下,宋恒只接了一个单子,他的大部分精力都用于关注之前的业务情况,确保地方政府按时偿还。
    
      宋恒认为,地方政府一般情况下不会赖账,只要财政充足,都会偿还。但是现在的问题是,地方政府在融资渠道被限制的情况下,已经无力偿还债务。
    
      地方政府没钱
    
      部分地方政府的偿债压力比想象中的还要紧张。
    
      在上述的华东某县,每个月用于支付公务员以及老师工资的财政支出便有3个多亿,这意味着在税收中的一大半是刚性支出。
    
      该县2018年1-5月的财政收入为20多亿,但是1-5月全部财政支出近100亿。该县或许对此已经习以为常,2017年该县收入70多个亿,上交财政10个亿,但是2017年依然支出了140个亿。在2018年1-5月的财政支出中,每月有3亿用于公务员和老师工资,1亿用于政府机构运转,1亿用于民生支出。仅是上述支出,财政收入已难以覆盖。
    
      该县一位财政人士告诉记者,在巨额的资金需求前,现在的财政收入只是杯水车薪。虽然今年上半年的税收情况很好,但是仍然难以弥补巨大的收支差额。他给记者举例,该县今年上半年税收增幅20%,即增加了4个亿,但是在棚改推进过程中,有一家工厂破产多年就等拆迁,光拔掉这钉子户就花费2个亿,而这仅仅只是其中一块棚改地。
    
      上述的吉林某县与华东该县的结果一样,但原因却不尽相同。
    
      该县近几年融资较少,过去还债存在一定的压力,之后大部分用置换债券的方式得以解决,但是该县遇到的更大困难来自于经济层面的发展问题。“现在整个县里没有什么好的企业,这导致了县里税收比较困难,这两年税收收入一直在下降,以前主要靠营业、房地产类等相关税种。现在营改增之后,虽然中央与地方增值税是五五分成,但是省里、市里都分走了一大半,县里财政如何保证?其次因为没有什么企业,企业所得税太少,更是无法支撑。”该县级市的一位财政人员告诉记者。
    
      据记者了解,目前该县的支出只是保工资保运转,但是保民生较为困难,20多亿元的财政收入(包含转移支付),工资支出就要花掉19亿到20亿。
    
      无论是民生支出还是偿债支出,对于现在的地方政府来说,都是不小的挑战,特别是在融资渠道变窄之时,地方政府该如何解决?
    
      何解?
    
      2018年4月2日下午,中央财经委员会召开第一次会议,会议提出打好防范化解金融风险攻坚战,要坚持底线思维,坚持稳中求进,抓住主要矛盾。要以结构性去杠杆为基本思路,分部门、分债务类型提出不同要求,地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来,努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。
    
      自从2014年预算法修订、43号文出台以后,财政部开始严格监管地方政府的举债问题,特别是2016年下半年到现在,财政部对地方政府违规出具担保函、承诺函的问题进行了查处。
    
      之后财政部又出台了一系列的文件,挤压地方政府违法违规举债的空间,比如50号文、87号文。2017年,财政部对地方政府这几年支持基础设施建设的主力——PPP也进行了规范限制。
    
      主管部门一刀切断了地方政府所有的融资渠道,但是在建的项目和到期的债务还要偿还,资金链面临着断裂的危险。
    
      所以宋恒担心,这只是一个开始,毕竟在2014年43号文发布之后,他曾给融资平台放了不少的款。
    
      但是对于地方政府来说,在建的项目不是说停就能停止的,这在客观上造成地方的实际支出压力、地方政府融资渠道变窄以及合规融资变少。
    
      中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚告诉记者,现在地方财政的压力比较大,地方政府需要防范风险,特别是隐形债务等风险,目前来说,有效的方法不多,地方政府要么尽可能收紧开支,要么新增债务偿还旧债。
    
      实际上,对于地方财政面临压力的问题,财政部在严格监管的同时,也在合法合规的范围内给地方政府开口子,也就是地方债务管理中的“开前门,堵后门。”但是“开前门”的力度与地方政府的需求之间仍有着巨大的差距。
    
      而地方政府也在不断寻找新的融资渠道。比如加大力气继续借钱,还有挪用财政专户等。
    
      在上述华东某县,由于财政支出的压力,地方政府已经无法顾及支出款的实际性质,例如对财政专户款项的使用,本质上财政专户的钱是专款专用,不能挪用,现在就是财政专户的钱、代管账户融资的钱,都借给国库。
    
      对于地方政府来说,合法合规收入的整体环境正在变好,该县税收增幅20%,也符合全国的税收增长趋势。财政部的数据显示,今年1-5月,全国一般公共预算收入中的税收收入累计达到76810亿元,同比增长15.8%。
    
      一方面,税收数据在变化,另一方面,财政部不断给地方政府开口子。2018年5月9日,财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》,文件表示,除去继续鼓励地方政府一般债券的借新还旧外,财政部还将继续扩大专项债券的发行范围,
    
      宋恒这些天一直在与地方融资平台、财政局进行沟通,但他感到希望渺茫。他所接触的地级市,年财政收入过百亿,在他看来,市财政已经成为一副空架子。该市财政除去保民生的钱外,几乎没有了机动资金,企业之间的拆借都已经停了,也是因为没钱,之前的收入主要来源——棚改之后的土地出售,也将告一段落。
    
      现在的宋恒寄希望于央行的“放水”。2018年的6月24日,中国人民银行决定从2018年7月5日起,下调国有大型商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、非县域农村商业银行、外资银行人民币存款准备金率0.5个百分点。
    
      在宋恒看来,城商行的资金或许就是地方政府向其还债的资金来源。
    
      就在7月4日,现任中国人民银行货币政策委员会委员、中国发展研究基金会副理事长刘世锦对媒体表示,过去一个时期我国杠杆率增长较快,与我国储蓄主体与投资主体不匹配、权益融资比重偏低、货币化进程和金融深化较快、国有企业和平台公司曾一定程度上承担政府职能等因素有关。随着我国经济进入高质量发展阶段,上述推升杠杆率的因素正在出现重大变化。
    
      在此前两天的7月2日,新一届国务院金融稳定发展委员会成立并召开会议,研究部署打好防范化解重大风险攻坚战等相关工作。会议中提及,将推进金融改革开放、保持货币政策稳健中性、维护金融市场流动性合理充裕、把握好监管工作节奏和力度、发挥好市场机制在资源配置中的决定性作用等重点工作。
    
      宋恒看到了政策的曙光,但是他更想知道的是,政策什么时候能够开始正式推行。
    
     (博讯 boxun.com)
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